村民自治的績效評估

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【摘要】村民自治是80年代中期以來農(nóng)村民主進(jìn)程中的一個(gè)進(jìn)而程碑。我們在評價(jià)其績效的時(shí)候，除了直接關(guān)注社會實(shí)踐上的表現(xiàn)外，還應(yīng)關(guān)注它在制度和理論層面的表現(xiàn)形態(tài)。

【關(guān)鍵詞】村民自治；績效；評估

80年代初，中國鄉(xiāng)村社會發(fā)生了急劇的變化，顯性表現(xiàn)就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的貫徹執(zhí)行，它從根本上改變了農(nóng)民個(gè)體同村落集體的關(guān)系：雖然主要生產(chǎn)資料所有制形式為集體所有制，但其產(chǎn)權(quán)形式則主要表現(xiàn)為個(gè)體家庭式，這使得農(nóng)民依據(jù)對土地的產(chǎn)權(quán)具有了自身的獨(dú)立性和社會意義。因而在實(shí)質(zhì)的且具有決定意義的層面上，農(nóng)民個(gè)體同集體的紐帶從過去的政治、經(jīng)濟(jì)、文化三方面的控制縮減為單一的經(jīng)濟(jì)關(guān)系；而且就是這一經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系本身也發(fā)生了180度的大轉(zhuǎn)彎，有人形象地描述為“過去是給，現(xiàn)在是向農(nóng)民要”，也即現(xiàn)在國家汲取社會資源的方式雖然站在合理合法的基礎(chǔ)上，但是這一作用方式的完成還依賴于農(nóng)民個(gè)體在這一相互關(guān)系中的表現(xiàn)；同時(shí)這一表現(xiàn)的過程還有了法律制度上的規(guī)范和監(jiān)督。而且，這一關(guān)系的根本改變又造成了國家權(quán)力的末梢與基層社會的脫節(jié)，帶來國家治理的“盲點(diǎn)”。因而立足于國家戰(zhàn)略目標(biāo)的選擇，在基層社會的管理上，國家有必要尋求一種“行之有效”的模式來替代在心理、制度上都缺乏社會隨力的人民公社制度。發(fā)韌于廣西壯族自治區(qū)的村民自治模式就順理成章地得到國家的認(rèn)可而進(jìn)入法律制度系統(tǒng)，并逐漸具有了制度的社會實(shí)踐意義，從而形成了現(xiàn)在村民自治在廣大農(nóng)村地區(qū)普遍興起的局面。社會科學(xué)者對這一項(xiàng)全國性的社會實(shí)踐運(yùn)動(dòng)當(dāng)然不會視而不見，相反他們對村民自治這一社會民主實(shí)踐寄予厚望，并直接把它納入學(xué)術(shù)的視野，進(jìn)行學(xué)理研究與分析，并力求能形成一般性的結(jié)論，以指導(dǎo)和反哺社會的實(shí)踐，于是對村民自治的研究就逐漸興盛起來。這里面對村民自治研究最重要的一個(gè)貢獻(xiàn)在于把村民自治擬作為基層民主實(shí)踐的有效形式，并不同程度地把它同中國的民主政治進(jìn)程有機(jī)地連接起來，從而使得凡研究社會、政治問題的學(xué)者皆能發(fā)表自身對其的看法，而這些學(xué)術(shù)理論的規(guī)范和引導(dǎo)功能在村民自治的實(shí)踐上又以不同程度的價(jià)值、偏好、程序等變量表現(xiàn)出來，使村民自治有可能朝著民主化現(xiàn)代化、制度化的方向發(fā)展，從而使得基層社會的民主實(shí)踐有可能帶來中國社會民主政治進(jìn)程的大發(fā)展。同時(shí)，學(xué)理上民主化、制度化傾向又直接在學(xué)理領(lǐng)域沖擊國家賴以自下而上的政治理論、民主理論等。因而，可以這么描述：村民自治是國家治理農(nóng)村的一種替代性選擇的制度，但被學(xué)者納入了民主理論的范疇，并最終在學(xué)理、社會實(shí)踐兩個(gè)層次上對國家的治理模式造成了沖擊作用。因而在現(xiàn)時(shí)代，村民自治作為學(xué)術(shù)研究在學(xué)術(shù)領(lǐng)域的含義，反倒不如它在社會實(shí)踐領(lǐng)域包含的意義豐富。從專論《中國農(nóng)村村民自治》①里的表述我們就可以得到有關(guān)這一基本的判斷，而且也許只有站在這一立場上才能對中國農(nóng)村的村民自治作出最有現(xiàn)實(shí)意義的評估。也因?yàn)榇迕褡灾卧诋?dāng)今中國至少三個(gè)層次上有實(shí)在內(nèi)容，即學(xué)理上、制度層面上（規(guī)范的層面）、社會實(shí)踐上，因而要對其進(jìn)行評估就應(yīng)從這三個(gè)方面及它們之間的相互關(guān)系入手，并遵循發(fā)生學(xué)上的順序依次展開。當(dāng)然，有關(guān)制度與制度實(shí)踐的差距，制度實(shí)踐與學(xué)理研究之間的互強(qiáng)也應(yīng)貫穿于評估的過程之中。

一、制度上的村民自治

最基本的判斷為它是國家的基層社會治理模式的一種制度選擇，因而在立意上，它與國家的宏觀管理體制應(yīng)該并行不悖?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法(試行)》（以下簡稱《村組法》）的頒布是這一制度付諸社會的標(biāo)志，但在制度的具體條例上則與國家現(xiàn)實(shí)行政體制并未銜接上，這就是基層黨組織。最近的《中國共產(chǎn)黨基層組織工作條例》就是這一制度缺陷的彌補(bǔ)，即通過中國社會主義建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心-----—黨組織的作用在國家行政權(quán)力同基層社會權(quán)力之間架起一座可以相互“支撐和借用”的橋梁。但是相對于村民自治而言，黨組織的作用還不只限于此，因?yàn)樵凇稐l例》中貫穿了一條基本的思想就是農(nóng)村黨組織有領(lǐng)導(dǎo)村委會工作的責(zé)任。最近對河北省先進(jìn)村黨組織負(fù)責(zé)人的調(diào)查也證實(shí)了這一點(diǎn)。因而可以說明村民自治在制度層面是不完整或不健全的。從制度通過試行到正式頒布十多年的漫長歷程也恰好可以說明這一點(diǎn)。但同時(shí)，國家也在力求修正這一點(diǎn)，如上級或黨組織鼓勵(lì)基層黨組織負(fù)責(zé)人競選村委會干部，因而從制度角度來說，它得到了法律的認(rèn)可，而且還逐步施展其制度剛性；而它的另一個(gè)表現(xiàn)向度—制度實(shí)踐也表明村民自治已在村民心目中達(dá)成了共識，并為全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)村所努力和實(shí)踐，因而其績效是相當(dāng)顯著的。

二、學(xué)理上的評說

村民自治是政府啟動(dòng)的，因而在初期的實(shí)踐上，多數(shù)村的村委會組織只是在原有的大隊(duì)基礎(chǔ)上換了個(gè)名稱或政治身份而已；村委會的選舉也多是在上級的指導(dǎo)或控制上進(jìn)行。但學(xué)者發(fā)現(xiàn)了這一制度及其實(shí)踐中包含的政治學(xué)理論，即民主理論的精髓，因而對其進(jìn)行學(xué)術(shù)考察和理論證實(shí)；同時(shí)在《村組法》也包含了體現(xiàn)民主精髓的“四個(gè)民主”、“直接民主”等字樣，并且作為《村組法》內(nèi)容的核心加以闡述，因而，村民自治進(jìn)入學(xué)術(shù)視野也就順理成章。因?yàn)樽?ldquo;五四”運(yùn)動(dòng)以來，中國就甚為關(guān)注“民主”，而對基層民主的關(guān)懷在建國后至80年代初皆處于空白狀態(tài)，這樣也就不難解釋學(xué)者一窩峰地研究起村民自治來。而在學(xué)理上，村民自治研究有兩個(gè)基本的理論依據(jù)—民主和制度化，前者在村民自治經(jīng)學(xué)者關(guān)懷后成為其精髓，后者與國家政治現(xiàn)代化、市場契約化潮流相統(tǒng)一，因而關(guān)注村民自治主要就是兩個(gè)方面：一個(gè)是制度化的民主，一個(gè)是民主的規(guī)則，其核心和出發(fā)點(diǎn)則是民主的基本原理。而作為政治意義上的民主，它是一種國家制度，亦稱民主政治，這在基層肯定沒有表現(xiàn)形態(tài)；但作為馬克思主義的民主的另外兩個(gè)方面：民主形式與民主實(shí)踐卻作為村民自治中的主要內(nèi)容被確定了下來，但是它也必須以民主的基本理論為其支柱，才能在學(xué)術(shù)界具有說服力，在實(shí)踐上也就有了理論的依據(jù)。而綜觀村民自治研究中有關(guān)民主形式與理論的研究，恰好在這一點(diǎn)上有點(diǎn)乏力?，F(xiàn)實(shí)中的村民自治研究，要么是在規(guī)范的理論指導(dǎo)下研究村民自治的形式及實(shí)踐，要么是借助西方的民主理論來批駁中國村民自治的可行性，要么是割裂民主實(shí)踐與民主政治在理論上的交互作用關(guān)系……；而在總結(jié)—分析研究中更是眾說紛紜，還沒有上升為理論的層次。這一現(xiàn)象的根本原因應(yīng)該在于現(xiàn)在學(xué)術(shù)關(guān)懷的民主理論對村民自治并不具有最終的解釋力，原因何在呢？規(guī)范的理論不可取，照搬西方理論更是到處碰壁，對經(jīng)驗(yàn)的分析又難以取得同仁的認(rèn)可……因而也許是我們還沒有尋求到研究村民自治最基本的原理和方法，但民主理論肯定是村民自治的核心理念之一，因?yàn)槿绻幸粋€(gè)權(quán)力自下而上的過程就肯定有民主的理論與實(shí)踐的用武之地，因而對民主含義的界說也就成為進(jìn)行村民自治研究的理論出發(fā)點(diǎn)。而觀之于現(xiàn)在的村民自治研究，也犯了在民主理論與民主形式上的相似的毛病：要么是缺乏對民主含義的最終闡述而只作描述性的說明；要么是連同“自治”一起搬用西方一套民主理論而置中國的現(xiàn)實(shí)于不顧；還有的是在假是而非的推論終端上驟然冒出一個(gè)“民主”來……。因而以民主理論及其下的民主形式和民主實(shí)踐的研究就應(yīng)該成為今后此方面的焦點(diǎn)。而村民自治中的“自治”理論恐怕也要有一個(gè)從形式理論走向政治理論和實(shí)踐理

論的過程，因?yàn)樵诩扔械淖灾卫碚撝?，也要么是局限于外延界說；要么是偷梁換柱，用“地方自治”或“群眾自治”取代村民自治，而且還將它同“群眾專政”聯(lián)系起來②，這顯然也是不科學(xué)的。因?yàn)樵趪覍用妫c中央相對的地方層面上的自治理論與中國基層社會的村民自治之間不存在理論實(shí)踐品格上的同一性；而且從實(shí)際制度內(nèi)容來看，它與“村民”之間恐怕也沒有一個(gè)進(jìn)一步細(xì)分的理由，而是一個(gè)整體，因而有關(guān)村民自治含義的界定恐怕也需要我們繼續(xù)努力。在研究方法上，對村民自治的研究也表現(xiàn)出很強(qiáng)的局限性，僅限于制度分析、總結(jié)—經(jīng)驗(yàn)分析兩個(gè)方面。前者有一個(gè)基本的理論假設(shè)是必須在制度成為社會通用規(guī)則的前提下，而它又背離了發(fā)展的理論這一基本的學(xué)術(shù)價(jià)值觀，使得實(shí)踐中的理論更是缺乏理論意義；后者僅是對事實(shí)的描述及作以學(xué)術(shù)性的總結(jié)，這又可能染上新實(shí)證主義或批判理性主義的傾向，而且得出的結(jié)論很難上升到理論的層次，因?yàn)樗€缺乏一個(gè)反哺于社會實(shí)踐并最終獲得論證的過程。因而在缺乏兩在基本理論前提的情況下研究村民自治，其理論的一般性就會是一個(gè)長期地歷史過程，因而有關(guān)村民自治的研究尚需進(jìn)一步的努力。

但我們并不能就此而忽略有關(guān)村民自治研究方面所取得的成就，這又主要表現(xiàn)在：（1）村民自治研究拓寬了政治學(xué)研究領(lǐng)域，使得政治學(xué)研究從上層轉(zhuǎn)向基層，從宏觀走向微觀，從國家制度層面走向基層社會制度，從私有領(lǐng)域走向世俗化層面；（2）村民自治研究促進(jìn)了對政治學(xué)基本理論的進(jìn)一步關(guān)懷，加深了政治學(xué)研究。在人們關(guān)注基礎(chǔ)民主實(shí)踐的時(shí)候，就不得不思考這么一個(gè)問題：同是政治學(xué)研究，為什么國家層面同基層層面存在著脫節(jié)或是錯(cuò)位的現(xiàn)象？是歷史的嘲弄還是學(xué)校的非最終端化？如是，對既有政治學(xué)理論的反思就可能促使學(xué)術(shù)界更進(jìn)一步地尋求解釋政治現(xiàn)象的一般理論。在研究方法上，對政治學(xué)研究的既有方法更是一場嚴(yán)峻的考驗(yàn)。因?yàn)閺姆椒ㄕ摰慕嵌葋砜紤]，它應(yīng)該比政治學(xué)理論更具有普遍性，這無疑又會加深對政治學(xué)的研究。（3）社會科學(xué)的意義應(yīng)在于它的實(shí)踐品格。村民自治研究通過學(xué)術(shù)理論上的規(guī)范和引導(dǎo)功能作用的發(fā)揮，可以促進(jìn)鄉(xiāng)村的村民自治運(yùn)動(dòng)更進(jìn)一步向民主化、制度化方向發(fā)展，這有利于我國的政治現(xiàn)代化進(jìn)程；（4）它能促使政治學(xué)學(xué)者在進(jìn)行科學(xué)研究時(shí)更加警醒和學(xué)術(shù)學(xué)術(shù)自覺，從而有有利于政治學(xué)研究的進(jìn)一步發(fā)展。

三、社會實(shí)踐上的村民自治

這十多年是村民自治全面推進(jìn)的十年。1982年通過的新憲法正式認(rèn)可了村委會作為農(nóng)村基層群眾自治組織的全法地位。到1985年初，中央政府宣布建立村民委員會的工作已基本完成，全國共建立了948628個(gè)村委會。1987年11月，全國人大常委會通過了《村組（試行）》，并于次年6月1起實(shí)施，至1997年底，據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)資料顯示，村民自治示范村的數(shù)量已達(dá)到82266個(gè)③。去年6月九屆人大常委會將《村組法》從試行經(jīng)過立法程序發(fā)展為正式法律后，村民自治進(jìn)程的范圍更廣，對此社會各界的反應(yīng)不一。對其評價(jià)主要有以下四種：（1）贊揚(yáng)支持者。這主要包括絕大部分學(xué)者、立志進(jìn)行民主政治體制改革的政府官員、相對比較富?；蚋辉５貐^(qū)的農(nóng)民。學(xué)者給予高度關(guān)注是認(rèn)為它有可能成為中國民主政治的原生點(diǎn)或突破口；而且還有一部分社會學(xué)者認(rèn)為它能解決農(nóng)村尚存的諸多社會問題。部分政府官員主張并在農(nóng)村推行村民自治是因?yàn)檫@是法律制度上的安排；難能可貴的是確有一部分官員也想通過農(nóng)村自身的再組織化來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步。而手中選票與口袋中金錢的直接的利益關(guān)聯(lián)使得富裕地區(qū)的農(nóng)民對村民自治表現(xiàn)出高度的積極性，參與的程度也很高，特別是在閩浙地區(qū)，村民參選率在89、91、94、97年分別達(dá)到81%、97.3%、97.9%、90.1%④。（2）持懷疑態(tài)度者。這主要指學(xué)術(shù)界極少數(shù)人。但從實(shí)際情況來考察也確實(shí)情有可原，因?yàn)橹袊拇迕褡灾问且豁?xiàng)前途未卜的社會實(shí)踐⑤。而且就是在廣大農(nóng)村地區(qū)村民自治的推行過程中，有些政府官員對此也抱有懷疑態(tài)度，原因大概也可以用四個(gè)字來說明—前途未卜。（3）不贊成、不支持者。絕大部分政府官員，特別是黨組織負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)通常都持這種態(tài)度。因?yàn)樗灌l(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力末梢缺乏行之有效的根基，國家的行政任務(wù)缺乏厚實(shí)的汲取資源，還難以搞出政績；而且作為既得利益者，他們也不愿意就這么推動(dòng)能帶來利益收入的權(quán)力資源。農(nóng)村中的黨組織作為村落權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的核心也不愿意推動(dòng)昔日的顯赫希望在上級權(quán)威延伸的場域中再內(nèi)生出一個(gè)新生的社會力量。而有些地區(qū) 村組織負(fù)責(zé)人也因?yàn)?ldquo;不能公開的事實(shí)”而反對推行村民自治。（4）尚無明顯傾向者。這主要是指那些還沒有實(shí)行村民自治或村民自治剛剛起步的鄉(xiāng)村。因?yàn)槭車倚姓w制的約束，廣東等省的農(nóng)村地區(qū)今年剛剛改變村公所制、管理區(qū)制等，開始進(jìn)行真正意義上的第一次村委會換屆選舉，因而村民自治實(shí)踐開始，對村民自治的態(tài)度參數(shù)尚不明確。

盡管對社會實(shí)踐上的村民自治眾說紛紜，但以下四點(diǎn)卻是我們應(yīng)該肯定的：（1）村民自治范圍和規(guī)模都在不斷擴(kuò)大，并有遍布全國廣大農(nóng)村之勢。連前幾年實(shí)行管理區(qū)制等準(zhǔn)行政體制的農(nóng)村也在積極地推行村民自治，這不能說完全是政府的行為，因?yàn)椴荒塬@得廣大群眾認(rèn)可的法律在施行過程中是難以獲得民眾的支持和響應(yīng)。而且雖然這一法律從試行到正式通過再到全面推行經(jīng)歷了十多年的時(shí)間，但也沒有哪一部法律具有如此深入廣大人民群眾之心的效力潛能，這也從側(cè)面反襯了法律權(quán)威地位的上升。毫無疑問，它有利于促進(jìn)我國的法制化和現(xiàn)代化進(jìn)程。（2）村民自治是一場民主的社會實(shí)踐，但更是一場法律的社會實(shí)踐（第一個(gè)方面也說明了這一點(diǎn)）。在廣大農(nóng)村地區(qū)推行村民自治的過程，也就是《村組法》的實(shí)施貫徹過程。在農(nóng)村搞村委會換屆選舉，其依據(jù)來源于法律，其程序的制定、操作及確定等一整套動(dòng)作全都來源于《村組法》對村民選舉程序及規(guī)范的規(guī)定；而且有些地方進(jìn)行了幾次選舉或是認(rèn)為選舉結(jié)果不合法，也是以《村組法》作為武器。因而在實(shí)行村民自治實(shí)踐的過程中，廣大人民群眾通過學(xué)習(xí)法律，知曉法律并掌握法律和運(yùn)用法律，了解了作為一個(gè)村民（乃至一個(gè)國家的公民）應(yīng)該享受的權(quán)利和必須履行的義務(wù)，這無疑會增強(qiáng)村民的法制觀念，同樣有利于我國的法制建設(shè)和現(xiàn)代化建設(shè)。（3）操練了民主，增強(qiáng)基層群眾的民主觀念，培育了國家民主化進(jìn)程的溫床。美國卡特中心觀摩員羅伯特·帕斯在觀看了吉林省農(nóng)安縣會隆鎮(zhèn)谷空嶺村的村委會選舉后，語出驚人：這就是民主。話雖不多，但最簡單的操作也許就包含了最深層次的文化和理論意義。通過參與選舉，村民就能夠明白，民主要村民自治中就是讓村民自己參與管理好自己的事，而這其中首要的就是要選舉出能夠代表自己說話的村莊當(dāng)家人，其后的民主管理、民主決策和民主監(jiān)督等民主活動(dòng)，也從日常生活的角度或方式上潛移默化了村民的民主習(xí)慣，培育了他們的民主意識，增強(qiáng)他們的民主觀念。而且我們也確信，如果每位公民都具有了很高程度的民主理念，中國民主的現(xiàn)代化進(jìn)程無疑也會加快步伐。（4）從社會現(xiàn)實(shí)來看，村民自治確也能緩和一些社會矛盾，解決一些不正常的社會問題。如家庭勢力問題，陜西咸陽約臺鄉(xiāng)在實(shí)行村民選舉后，選舉出了一個(gè)鄉(xiāng)村能人，遇事大家就相互協(xié)商，社會從此也就安定了；村干部腐敗問題，在進(jìn)行村民自治后，有村民、村民代表、村民議事會、民主監(jiān)事會等權(quán)利個(gè)體和組織監(jiān)督村干部的行為，財(cái)務(wù)公開制度和監(jiān)督制度等也有效地防止了村干部利用村莊公共權(quán)力謀取私利的動(dòng)機(jī)和行為，村干部行賄受賄等腐敗問題有所緩和，而且這還有利于營造社會公平公正氛圍，有助于和諧社會關(guān)系的建立；三亂（亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派）問題也得到了有效制止……等等。

但是作為政治學(xué)研究者，就應(yīng)該從學(xué)術(shù)境界的高度來評價(jià)村民自治。因?yàn)樽允袌鼋?jīng)濟(jì)體制建立以來，經(jīng)濟(jì)上的自由與民主就自然醞釀著政治上的民主，而作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后地位改變幅度最大的農(nóng)民在享有經(jīng)濟(jì)自主性的同時(shí)，就不可避免地要總是鼎政治，因而這里不存在有或無的總是而僅僅是程度不同而已。同時(shí)，農(nóng)村的村民自治從積極意義來說確實(shí)是一場社會民主實(shí)踐，因而，它是在沒有民主傳統(tǒng)的農(nóng)村社會操練民主，通過行動(dòng)的功能來達(dá)到提高村民民主素質(zhì)的作用。這與市場化、民主化的浪潮不謀而合，也與我國的法治進(jìn)程、政治世俗化進(jìn)程相互傍依。因而，我們也期望它能成為中國民主政治的原生點(diǎn)或突破口。