5·12災(zāi)后住房重建工作的對(duì)策與建議——住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興

申請(qǐng)免費(fèi)試用、咨詢(xún)電話(huà)：400-8352-114

（2008年7月16日）

　　本文在簡(jiǎn)要分析我國(guó)傳統(tǒng)地震災(zāi)后住房重建模式及其缺陷后，提出市場(chǎng)化背景下的災(zāi)后住房重建的基本思路，強(qiáng)調(diào)應(yīng)處理好城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、市場(chǎng)與政府、產(chǎn)權(quán)所有與社會(huì)公正、當(dāng)?shù)卣c對(duì)口支援政府、就地重建與異地搬遷重建、房產(chǎn)擁有者（業(yè)主）與原住房貸款銀行等六方面的關(guān)系，并闡述了政府補(bǔ)助的四原則。更為重要的是對(duì)各種困擾當(dāng)前住房重建工作的難題提出了解決的方法和途徑，從而給出了有助于災(zāi)區(qū)基層干部理清重建思路、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和金融支持等方面的對(duì)策建議。

　　一、傳統(tǒng)災(zāi)后住房重建方式的缺陷 　?。ㄒ唬﹤鹘y(tǒng)的災(zāi)后住房重建模式 　　以災(zāi)損戶(hù)為計(jì)算貨幣補(bǔ)助單位，但主要以政府組織包攬各類(lèi)建筑和住房的重建工作。重建范圍包括地震中倒塌、嚴(yán)重破壞和中等破壞的城鎮(zhèn)住房，以及倒塌和嚴(yán)重破壞的農(nóng)村住房。 　　1、城鎮(zhèn)住房 　　政府給予城鎮(zhèn)居民每戶(hù)一定比例的住房購(gòu)置補(bǔ)助，幫助城鄉(xiāng)居民購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房和震后重置住房；當(dāng)?shù)卣e極組織經(jīng)濟(jì)適用住房等多種房源，直接分配給居民；對(duì)原居住公房、廉租住房的低收入家庭，按原有政策重新登記并安排災(zāi)前同類(lèi)住房；中等破壞（一般性破壞）的城鎮(zhèn)住房，按建設(shè)部《建筑地震破壞等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)》的要求，由有關(guān)部門(mén)組織專(zhuān)家對(duì)其進(jìn)行全面清查鑒定后，由政府統(tǒng)一組織施工企業(yè)進(jìn)行加固維修后再分配；城鎮(zhèn)住房屬于輕微破壞的，由居民自行進(jìn)行維修處理，不納入政府補(bǔ)助范圍。 　　2、農(nóng)村住房 　　農(nóng)村居民采用政府補(bǔ)助，政府負(fù)責(zé)整村集中重建，原址重建的也可由農(nóng)民互助自建的方式進(jìn)行；農(nóng)村住房被認(rèn)定為中等破壞和輕微破壞的，由農(nóng)村居民自行維修處理。 　?。ǘ┤毕莘治? 　　1、由于政府包攬了大部分住房重建，會(huì)扼殺廣大住房所有者自力更生進(jìn)行重建的積極性； 　　2、由于市場(chǎng)配置資源的功能未得以發(fā)揮，重建過(guò)程中的浪費(fèi)現(xiàn)象普遍存在； 　　3、統(tǒng)一進(jìn)行重建的結(jié)果導(dǎo)致了重建后建筑風(fēng)貌單一呆板。 　?。ㄈ┨粕街亟ǖ慕逃?xùn) 　　1、戶(hù)均面積過(guò)小，只能滿(mǎn)足基本居住功能，不能適應(yīng)災(zāi)后小康生活的要求（戶(hù)均僅44平方米）； 　　2、人均基礎(chǔ)設(shè)施占有水平較低，文化、體育、衛(wèi)生等必要的公用設(shè)施配套不足，影響生活質(zhì)量的提高； 　　3、由于采用政府包攬建造住房，建筑形式、類(lèi)型單一，各類(lèi)道路較為狹窄，不能很好適應(yīng)城市的發(fā)展。

　　二、市場(chǎng)化背景下的災(zāi)后住房重建基本思路 　?。ㄒ唬┗舅悸? 　　本次重建工作與三十多年前唐山地震重建的一個(gè)巨大區(qū)別在于，改革開(kāi)放后的今天，已經(jīng)建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，絕大多數(shù)災(zāi)區(qū)人民都已擁有私人房產(chǎn)，絕大多數(shù)農(nóng)民都有了自己30年不變的宅基地和責(zé)任田。而且市民群眾一旦購(gòu)買(mǎi)了具有70年土地使用權(quán)的房產(chǎn)，等于與政府簽署了為期70年的公共服務(wù)合同（地方政府收取的土地出讓金大部分用于城市公用設(shè)施建設(shè)）。尊重這些財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保護(hù)產(chǎn)權(quán)人的利益，不僅能充分調(diào)動(dòng)財(cái)產(chǎn)擁有者積極投身重建工作的積極性和創(chuàng)造性，而且還能迅速恢復(fù)災(zāi)區(qū)社會(huì)誠(chéng)信和政府的公信力，讓市場(chǎng)機(jī)制配置資源的作用得以發(fā)揮。依據(jù)《物權(quán)法》，尊重與保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)，不以“不可抗力”來(lái)隨意剝奪民眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不僅是一種社會(huì)良知，更是號(hào)召全體民眾自力更生，以自己的雙手重建家園的基礎(chǔ)性工作。只有當(dāng)尊重災(zāi)區(qū)人民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，促使他們成為成熟的災(zāi)后重建主人時(shí)，重建工作才能高效率地開(kāi)展，重建規(guī)劃才能有效落實(shí)，才能在重建過(guò)程中避免巨大浪費(fèi)。從這一意義上看，那種無(wú)視公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，希望借助政府的大投入，以“公有制、大鍋飯”的形式來(lái)重建家園的動(dòng)機(jī)，有可能會(huì)因“好心辦壞事”而釀成“人為的災(zāi)害”和腐敗浪費(fèi)。 　　根據(jù)5·12地震災(zāi)區(qū)的實(shí)際情況和市場(chǎng)化的程度，住房重建工作應(yīng)統(tǒng)籌考慮以下幾方面的關(guān)系： 　　1、處理好城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村重建補(bǔ)助的關(guān)系。城鎮(zhèn)居民（房屋需重建者）每戶(hù)名義上只應(yīng)與農(nóng)民建房均等地進(jìn)行補(bǔ)助（中低收入家庭可由單位補(bǔ)助、公積金和金融扶持等酌情解決）。 　　2、處理好市場(chǎng)與政府作用的關(guān)系。政府可在標(biāo)準(zhǔn)制訂與貫徹、城鎮(zhèn)規(guī)劃編制與實(shí)施、災(zāi)后過(guò)渡安置房、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)等方面負(fù)責(zé)落實(shí)。而住房的加固修理或震毀后重建，應(yīng)由住房所有者直接與企業(yè)聯(lián)系按市場(chǎng)規(guī)律辦。這樣既可調(diào)動(dòng)各方面的積極性，又可防止政府越位包辦導(dǎo)致資源配置低效率所造成的浪費(fèi)。 　　3、處理好“產(chǎn)權(quán)所有”與社會(huì)公平之間的關(guān)系。所有震毀商品房的重建修復(fù)工作，應(yīng)盡可能由產(chǎn)權(quán)擁有者通過(guò)市場(chǎng)解決。這樣可避免面積、樓層、價(jià)格、產(chǎn)權(quán)等方面的糾紛。政府只對(duì)關(guān)系社會(huì)公平的低收入者、無(wú)房戶(hù)提供保障性住房或過(guò)渡房。 　　4、處理好當(dāng)?shù)卣c對(duì)口支援政府的關(guān)系。對(duì)口支援城市應(yīng)在重建規(guī)劃和原有城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，主要負(fù)責(zé)所有市政公用設(shè)施的修復(fù)和公用品的建設(shè)。但這一切都應(yīng)在災(zāi)區(qū)地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。對(duì)商品房的修建，對(duì)口支援城市政府可派遣設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)、施工企業(yè)參與災(zāi)區(qū)重建，但要依據(jù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則來(lái)進(jìn)行。 　　5、處理好就地重建與異地搬遷重建的關(guān)系。就地重建可充分利用原有的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、外部交通的聯(lián)系、原住民對(duì)周邊自然環(huán)境和原有城鎮(zhèn)空間機(jī)理的認(rèn)識(shí)、鄰里關(guān)系以及各類(lèi)社會(huì)資源的持續(xù)利用的優(yōu)點(diǎn)，故應(yīng)優(yōu)先考慮就地重建。對(duì)少數(shù)異地搬遷的居民，國(guó)家補(bǔ)助數(shù)額應(yīng)與就地重建均衡，不能因差額巨大而造成異地重建的驅(qū)動(dòng)力。而且對(duì)異地重建城鎮(zhèn)，國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入比就地重建要高出許多倍，不宜再在居民住房補(bǔ)貼上造成過(guò)大的差別。 　　6、處理好房產(chǎn)擁有者（業(yè)主）與原住房貸款銀行之間的關(guān)系。房產(chǎn)擁有者對(duì)可修復(fù)的房屋享有所有權(quán)，對(duì)可不修復(fù)的房屋仍享有國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。對(duì)于存在按揭貸款關(guān)系的銀行來(lái)說(shuō)，也應(yīng)依法享有對(duì)可修復(fù)房屋的未損毀部分和土地證的抵押擔(dān)保利益。但此時(shí)銀行無(wú)法通過(guò)拍賣(mài)抵押品來(lái)回收貸款。災(zāi)后重建和修復(fù)工作應(yīng)在兼顧房產(chǎn)擁有者和銀行兩者利益的前提下，積極協(xié)商，共創(chuàng)互利的重建途徑。

　?。ǘ┱a(bǔ)助的基本原則 　　1、均衡城鄉(xiāng)居民補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn) 　　原因：（1）扣除地價(jià)之外，農(nóng)村、城鎮(zhèn)的住房建安成本并無(wú)較大的差別；（2）在小城鎮(zhèn)、縣城中，居民和農(nóng)民混居現(xiàn)象十分普遍，差別化的補(bǔ)助政策將會(huì)造成負(fù)面影響；（3）多數(shù)城鎮(zhèn)居民的收入及銀行資產(chǎn)普遍比農(nóng)民更多，恢復(fù)重建的財(cái)務(wù)承擔(dān)能力也更強(qiáng)些。 　　缺點(diǎn)：對(duì)少數(shù)因規(guī)避地質(zhì)災(zāi)害、防災(zāi)公園綠地建設(shè)或城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征用而調(diào)整的居民住房重建，應(yīng)制訂特殊的補(bǔ)助政策，但需防止引發(fā)新的攀比現(xiàn)象。 　　2、均衡住房災(zāi)毀重建與輕毀修復(fù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn) 　　原因：（1）有利于鼓勵(lì)居民及時(shí)、自主修復(fù)自有住房，緩解過(guò)冬臨時(shí)安置住房壓力，防止將可修復(fù)建筑拆除而浪費(fèi)資源、能源；（2）有利于鼓勵(lì)災(zāi)區(qū)城鄉(xiāng)居民自力更生，因地制宜，及時(shí)對(duì)自有住房進(jìn)行抗震加固改造；（3）有利于其他地處地震高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的城鄉(xiāng)居民及時(shí)加固原有住房。 　　缺點(diǎn)：修復(fù)加固與震毀重建補(bǔ)助比率的確定應(yīng)根據(jù)不同的情況與成本進(jìn)行認(rèn)真測(cè)算。 　　3、均衡地震極重災(zāi)區(qū)、重災(zāi)區(qū)和一般災(zāi)區(qū)的補(bǔ)助政策 　　原因：（1）能客觀(guān)依據(jù)地震實(shí)際損害情況、地震烈度等數(shù)據(jù)劃分補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；（2）按本次地震災(zāi)情強(qiáng)度區(qū)劃圖來(lái)區(qū)別補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；（3）按本次地震強(qiáng)度區(qū)域（而不是按行政區(qū)域）劃分補(bǔ)助對(duì)象；（4）有利于各地按抗震區(qū)劃要求來(lái)制訂重建、修建住房時(shí)的抗震標(biāo)準(zhǔn)。 　　缺點(diǎn)：精確劃定地震烈度與災(zāi)情損害區(qū)劃較為困難，需要較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)地勘測(cè)。 　　4、均衡不同收入水平城鎮(zhèn)居民的住房重建補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn) 　　原因：（1）依據(jù)家庭人均收入水平來(lái)決定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，而不鼓勵(lì)按現(xiàn)有住房面積進(jìn)行補(bǔ)助；（2）有利于體現(xiàn)災(zāi)后重建補(bǔ)助的社會(huì)公平性；（3）有利于無(wú)房戶(hù)和房毀戶(hù)選用90平方米以下適度面積的節(jié)能住房；（4）有利于真正解決無(wú)房戶(hù)和住房困難戶(hù)的問(wèn)題。 　　缺點(diǎn)：（1）需要對(duì)不同收入居民進(jìn)行鑒別，會(huì)增加重建工作的復(fù)雜性；（2）必須實(shí)行社會(huì)公示程序。

　?。ㄈ┦袌?chǎng)化主導(dǎo)災(zāi)后住房重建的方式 　　1、一般災(zāi)毀商品房重建。（1）由住房所有權(quán)人聯(lián)建。在符合規(guī)劃的前提下，經(jīng)災(zāi)毀住房所有權(quán)人一致同意，可在災(zāi)毀住房所占土地范圍內(nèi)，由住房所有權(quán)人在原址按原有的容積率進(jìn)行聯(lián)建，或自主委托開(kāi)發(fā)或施工企業(yè)進(jìn)行重建。（2）如果某些住戶(hù)不愿參與重建，可經(jīng)房產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行房產(chǎn)土地所有權(quán)交易，或由當(dāng)?shù)卣M建房產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司進(jìn)行收購(gòu)，防止因?yàn)閭€(gè)別產(chǎn)權(quán)人的不參與整幢建筑的重建而延誤重建的時(shí)機(jī)。（3）住房所有人難以達(dá)成聯(lián)建協(xié)議的，可委托當(dāng)?shù)卣M織重建，并由政府指定或通過(guò)招投標(biāo)確定承擔(dān)重建的開(kāi)發(fā)企業(yè)。政府可與住房所有權(quán)人簽署委托重建和建后分配等方面的協(xié)議，以事先確定產(chǎn)權(quán)保全和分配等方面的事項(xiàng)。 　　2、鼓勵(lì)和支持企事業(yè)單位利用自用土地，組織住房倒塌或嚴(yán)重破壞的職工聯(lián)戶(hù)建房。 　　3、商品住房。由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求自行開(kāi)發(fā)建設(shè)。 　　4、廉租住房。由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一組織建設(shè)，可采用集中新建或在其他新建商品房或經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)項(xiàng)目中配建。 　　5、經(jīng)濟(jì)適用住房。通過(guò)行政劃撥方式提供土地，由政府組織建設(shè)；也可通過(guò)招投標(biāo)選擇符合條件的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，委托建設(shè)。 　　6、災(zāi)損房的修復(fù)。對(duì)一般災(zāi)損商品房，如果其修復(fù)成本大于或等于拆除重建的，都應(yīng)進(jìn)行拆除重建。但因?yàn)闉?zāi)損的修復(fù)或節(jié)約材料和能源，政府應(yīng)對(duì)災(zāi)損房維修加固給予政策鼓勵(lì)并對(duì)修復(fù)質(zhì)量進(jìn)行管制，以確保建筑抗震性能和質(zhì)量。對(duì)一般商品房的修復(fù)可依照災(zāi)毀商品房重建的辦法，盡可能尊重產(chǎn)權(quán)人的自主選擇權(quán)。

　　（四）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn) 　　1、面積標(biāo)準(zhǔn)。廉租房建設(shè)面積標(biāo)準(zhǔn)原則上控制在40-50平方米；經(jīng)濟(jì)適用住房面積控制在60-80平方米；限價(jià)商品房控制在90平方米以?xún)?nèi)；一般商品房震毀重建，可按原有面積、套型重建；其他商品住房面積根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)需求由開(kāi)發(fā)企業(yè)確定。 　　2、環(huán)境配套。各類(lèi)住房建設(shè)應(yīng)與區(qū)域周邊環(huán)境以及當(dāng)?shù)厣盍?xí)俗相協(xié)調(diào)，符合適用性、環(huán)境性、經(jīng)濟(jì)性、安全性、耐久性等住房性能要求。 　　3、抗震標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)按國(guó)家地震局發(fā)布的最新抗震區(qū)劃及住房和建設(shè)部發(fā)布的建筑抗震標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來(lái)合理設(shè)置抗震標(biāo)準(zhǔn)。不宜因盲目提高標(biāo)準(zhǔn)而造成浪費(fèi)。 　　4、建筑及小區(qū)的風(fēng)貌特征。住房風(fēng)貌是城鎮(zhèn)整體風(fēng)貌特征的基本組成部分，應(yīng)在重建住房和加固重修住房時(shí)，盡量延續(xù)和重塑原有的城鎮(zhèn)歷史文脈和格局，保留和弘揚(yáng)城鎮(zhèn)地域文化特色和風(fēng)貌，體現(xiàn)城鎮(zhèn)人文、民族特點(diǎn)和多樣性的要求，保留和形成可持續(xù)的城鎮(zhèn)景觀(guān)資源。 　　5、金融支持。就大部分房屋所有者而言，缺乏銀行的金融支持是無(wú)法實(shí)現(xiàn)災(zāi)后重建和房產(chǎn)修復(fù)加固的。原提供按揭的銀行應(yīng)主動(dòng)在延長(zhǎng)還款年限、降低并固化利率的前提下（或提供三年重建期的“零利率”貸款），繼續(xù)為業(yè)主和開(kāi)發(fā)商提供金融支持。這樣做，既可以換取業(yè)主和開(kāi)發(fā)商的還款承諾而強(qiáng)化銀行的債權(quán)，將災(zāi)后所發(fā)生的“呆賬”變活，減少銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是可大大加快災(zāi)后重建的進(jìn)程。對(duì)于業(yè)主來(lái)說(shuō)，只增加部分低息按揭貸款就可以換取符合抗震標(biāo)準(zhǔn)的房產(chǎn)。

　　總之，災(zāi)后住房重建工作涉及不同階層群眾、業(yè)主、開(kāi)發(fā)商、銀行等方面的利益。既要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，為人民群眾提供多樣化、可選擇的重建修復(fù)途徑，又要發(fā)揮政府在規(guī)劃控制、社會(huì)救助、重建標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)稅補(bǔ)貼、協(xié)商組合等方面的主導(dǎo)作用，而且政府的協(xié)調(diào)范圍要涉及到所有市場(chǎng)機(jī)制失靈的領(lǐng)域和各方利益僵持的癥結(jié)問(wèn)題。只有將為人民群眾排擾解難的高度責(zé)任感與科學(xué)理性、依法公正的精神相結(jié)合，才能創(chuàng)造性地履行好自己的職責(zé)。