招標投標應做到放管結合錯落有致 構建良性競爭環(huán)境

黨的十八大和十八屆三中全會要求以經濟體制改革為重點全面深化改革，處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。在全面深化招標投標制度改革的挑戰(zhàn)面前，如何實現(xiàn)房屋和市政工程招投標監(jiān)管到位，不出現(xiàn)越位、缺位及盲區(qū)，是當前亟待探索和解決的。中國土木工程學會建筑市場與招標投標研究分會對招投標領域涉及的行業(yè)監(jiān)管、電子招投標推進、行業(yè)專家?guī)旖ㄔO以及招投標制度改革等內容進行了調研，通過研究分析形成針對上述問題的研究報告。

現(xiàn)狀：招標投標監(jiān)管面臨的問題

第一，招標投標交易場所定位和管理錯亂。隨著公共資源交易中心建設推進，市場上出現(xiàn)建設工程交易中心和公共資源交易中心整合的問題，也有二者共存的狀態(tài)。同時，各地在公共資源交易中心建設過程中模式不一，各自的定位、職責范圍各地不同，導致在行業(yè)監(jiān)管過程中履職困難，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)不管和重復管等不正?，F(xiàn)象。有些省市公共資源交易中心一成立，把招標監(jiān)管部門都從住房城鄉(xiāng)建設部門剝離出去，在監(jiān)管職責上自然就形成混亂。這種情況在全國不少見。所謂重復管就是建設行政主管部門出于自身職責考慮，對招標投標活動必須過問，可公共資源交易中心又在代表政府行使監(jiān)管職責，結果只能是重復管理，但誰承擔責任、承擔什么責任就很不明晰了。公共資源交易的整合應當兼顧行業(yè)發(fā)展，主要應利用現(xiàn)代科技手段、服務市場主體，而不應當去建更大規(guī)模的場所從而造成資源的浪費。

第二，市場監(jiān)管存在盲區(qū)。雖然目前建筑市場早已放開，但是監(jiān)管卻存在諸多空白。一是對本地隊伍或人員信息基本掌握并進行管理，但對外埠隊伍或人員的了解卻有限，同時，對項目負責人（注冊建造師）的管理缺乏有效手段，無法實施。此外，怎樣監(jiān)管及如何有效監(jiān)管也是當前各地監(jiān)管部門亟待解決的難題。二是監(jiān)管還存在薄弱環(huán)節(jié)。許多地方的開發(fā)區(qū)、科技園區(qū)、試驗區(qū)、產業(yè)集聚區(qū)等，往往用當?shù)卣詴h紀要形式下達的一些違法違規(guī)的文件和指示或以主要領導掛帥為擋箭牌、以招商引資工程緊為借口，對應當招標的項目不招標，或違規(guī)招標，相關監(jiān)督部門也無從監(jiān)管，結果出現(xiàn)工程質量、安全事故后互相推諉，形成了監(jiān)管的死角。

第三，電子招投標缺乏互聯(lián)互通及區(qū)域整合?，F(xiàn)階段，信息化建設已經不僅僅是一個系統(tǒng)的建設，需要考慮資源整合，考慮互聯(lián)互通，考慮區(qū)域整合。各地在強化建設本地電子招投標系統(tǒng)的過程中，忽略了行業(yè)內的整合，忽略了聯(lián)動效應，導致同一個業(yè)務在同一地域內出現(xiàn)了區(qū)域性的信息化孤島，不能進一步發(fā)揮電子招投標系統(tǒng)的效應。對在全國范圍內參與招投標的企業(yè)來說，在各地需要適應不同的系統(tǒng)，學習成本增加，使用成本增加。孤立的系統(tǒng)一定程度上也阻礙了電子招投標的推廣應用。

第四，專家?guī)旖ㄔO仍未實現(xiàn)行業(yè)統(tǒng)一。

一是缺乏統(tǒng)一管理、涵蓋全國專家資源的數(shù)據(jù)庫。目前，各省、市相關部門均在不同范圍內建立起了自己的評標專家管理系統(tǒng)。但各級各部門建立的評標專家資源庫，互相獨立管理與使用，即使同一行政區(qū)域的各級部門建立的專家資源庫，也只能為本部門提供評標服務。真正能夠實現(xiàn)本行政區(qū)域內評標專家資源統(tǒng)一管理、統(tǒng)一評價與考核、共享抽取使用的極少。很多地方，即使在省會的省、市兩級交易中心，也經常存在兩個不能統(tǒng)一管理、不能共享使用的專家資源庫，各專家?guī)旎旧鲜潜窘灰字行墓芾聿⑹褂谩？傊瑢＜規(guī)炷壳斑€基本停留在誰建誰用的階段。

二是專家?guī)鞂I(yè)結構不細致、不完善，劃分標準不統(tǒng)一。各級專家?guī)鞂υu標專家的專業(yè)，劃分標準差距很大。如部分地區(qū)專家?guī)熘话春艽值木€條劃分，不能做到專業(yè)細分，使得專家抽取時準確率不夠；部分地區(qū)專業(yè)劃分不科學，不能準確滿足工程項目的專家抽取需求，出現(xiàn)實際有合適的專家人選卻不能被及時找到的現(xiàn)象，影響了評標的專業(yè)性。

三是專家?guī)斓穆毮堋⒐δ鼙憩F(xiàn)單一?，F(xiàn)有的專家?guī)炀褪钦l建設誰使用，只要在轄區(qū)范圍開展的招投標工作都由該專家?guī)焯峁＜屹Y源，從功能上大多數(shù)只能滿足抽取和通知。不能按照專業(yè)的要求對專家資源進行很好的區(qū)分和利用，例如：什么級別的項目需要什么對應級別的專家，遇到特殊的施工工藝如何解決？本地該專業(yè)的專家資源稀有，但也只能是在本地庫中抽取，專家調配無法實現(xiàn)，專家評標費用的支付也不能實現(xiàn)。

四是各地專家?guī)旒性?ldquo;用”的方面，而很少進行“選育留汰”工作。專家主要職能就是完成評標工作，現(xiàn)在各地也都集中在這個環(huán)節(jié)，對于專家?guī)煨畔⒒到y(tǒng)建設不足，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和構建一套規(guī)范的體系來保障全過程的管理。不同區(qū)域的專家數(shù)據(jù)不能共享，專家的歸類劃分、資格標準不同，各地專家費用支付標準也千差萬別。

五是專家資源不能實現(xiàn)有效共享，未能有效解決異地抽取和專家費支付。由于各地市專家資源庫獨立，在推動專家管理信息化的同時，也給專家資源的共享帶來了很大的阻力。一方面專家資源（信息）短缺，缺乏專家資源；另一方面不能實現(xiàn)異地抽取和通知，更不利于實現(xiàn)專家異地評標。這種情況在很大程度上限制了工程項目評標專業(yè)水平的提高，不利于重要工程項目的科學決策。另外，專家費用的異地支付缺少對應的手段，也是造成專家異地抽取和異地評標的阻力之一。

六是專家審核與考核力度不統(tǒng)一，考核工作缺乏監(jiān)督指導。各地對評標專家的管理考核普遍缺乏監(jiān)督指導，管理與考核力度也相對失衡。對專家的選拔，各地均制定了自己的標準，專家的選拔方式也不同，專家資源多的地方可能嚴要求、高標準，專家資源少的地方就得考慮現(xiàn)實情況，這對專家隊伍的建設是不利的，也對行業(yè)的發(fā)展不利。有些地區(qū)只注重專家數(shù)量，不注重提高專家質量；有些地區(qū)只注重使用方便性，不注重專家教育培訓，或評價與考核體制不完善、不科學。

七是缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標準。目前，各地評標專家水平參差不齊，加之缺少統(tǒng)一的專家管理、法規(guī)和制度，難以遏制部分專家的不規(guī)范行為。當前，絕大多數(shù)地區(qū)項目交易的主要裁定權在專家的手中，而對專家的管理，雖然各地都有自己的辦法，但整個建設行業(yè)內沒有統(tǒng)一的標準，專家如何選拔、如何培養(yǎng)、如何使用、如何保障待遇權益、如何淘汰，都沒有統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)行標準。專家費用的支付，隨意性也較強。同時，由于各地經濟水平發(fā)展不一致，專家評標費用支付差異較大，這些對專家的參與性和積極性都會產生很大影響，而各地現(xiàn)在也缺乏相關依據(jù)來制定專家評標費用標準。目前，專家沒有統(tǒng)一的編碼證書，對電子招投標的建設推進會產生不利影響，導致對專家的統(tǒng)一管理也無法實現(xiàn)。因此，對專家進行統(tǒng)一管理，首先要統(tǒng)一編碼證書。

分析：如何實現(xiàn)對房屋市政工程招標投標活動的有效監(jiān)管

完善國有投資建設項目招標投標監(jiān)管

一是重視突出問題治理，建立長效機制。國有投資項目涉及國家利益和社會公共利益，也是腐敗案件的高發(fā)區(qū)。針對在招標投標過程中出現(xiàn)的各類突出問題（如先上馬后招標、政府批文代替招標投標、項目分拆規(guī)避招標投標、虛假招標和圍標串標等）進行重點治理，杜絕問題出現(xiàn)蔓延，避免事后造成無法挽回的損失。應該對已經發(fā)現(xiàn)的突出問題逐漸總結建立長效機制，保障問題的根治，不能僅僅依靠突擊檢查的形式來解決長期存在的問題。要著重解決地方政府不按法定程序招標、插手招標投標等違規(guī)問題。

二是強化專業(yè)監(jiān)管，提升監(jiān)管水平。各行業(yè)領域的業(yè)務開展有其專業(yè)要求，對其進行監(jiān)管更需要有專業(yè)要求，拋離專業(yè)的監(jiān)管，只能使監(jiān)管工作成為一種形式要求，無法做到實質性的監(jiān)管。行業(yè)主管部門需要加大對監(jiān)管人員的職業(yè)技能培訓，不斷強化專業(yè)要求，有組織、有計劃、系統(tǒng)地進行專業(yè)職能培訓，提升監(jiān)管水平。

對各類項目實施分類監(jiān)管

在黨的十八大召開以后，各級主管部門重點檢視行政審批和簡政放權事宜，在招標投標領域一直存在爭議的非國有建設項目監(jiān)管問題也受到多地建設行政主管部門的重視，各地現(xiàn)在基本傾向于市場的事就需要遵循市場規(guī)律，讓市場來決定。為了促進建筑業(yè)的良性發(fā)展，提升市場活力，放開非國有資金投資建設項目已經是大勢所趨，對于放開以后的非國有資金投資建設項目如何進行監(jiān)管，是現(xiàn)階段各級主管部門研究較多的業(yè)務內容。

在30多年來的招標投標實踐中，人們已發(fā)現(xiàn)，假招標、走形式等現(xiàn)象普遍存在，恰恰很多都是因為民營即非國有資金投資項目強制招標造成的。其后果一方面產生了負面的社會影響，另一方面也助長了追求形式的風氣，制約了投資效率，同時，使企業(yè)增加了不必要的資金（代理費、交易費等）支付，加大了投資成本。簡化招標投標階段的監(jiān)管、對各種項目分類監(jiān)管、有序放開對非國有資金投資項目監(jiān)管并不是放棄監(jiān)管。為了保障招投標雙方的切身利益，需要加強合同履約監(jiān)管，在降低對交易現(xiàn)場監(jiān)管的同時重視對施工現(xiàn)場的監(jiān)管，確保監(jiān)管落到實處。

完善招標代理行為監(jiān)管

作為建筑市場中的重要主體之一，招標代理機構自上世紀80年代末初見端倪，至今已得到迅速發(fā)展，據(jù)有關統(tǒng)計，截至2014年底，全國共有招標代理機構5800多家。招標代理機構已成為建筑市場上不容忽視的一支生力軍。

如何發(fā)揮代理機構在建筑市場與招標投標制度改革及發(fā)展過程中的重要作用，關鍵是實現(xiàn)代理機構從單一的招標代理業(yè)務發(fā)展為集代理、造價咨詢、監(jiān)理、項目管理等全方位、全過程的項目一體化管理及咨詢服務。其意義和目的是，一方面可以較大程度解決招標代理市場過度競爭、盲目殺價以及由此引發(fā)的不規(guī)范行為及違規(guī)問題，另一方面又可以明確招標代理機構的發(fā)展方向，揭開招標代理機構多元經營、項目一體化代理新的一頁。

加強對監(jiān)管人員的管理

一是考核監(jiān)督機構績效，量化監(jiān)管工作水平。應制定針對監(jiān)管人員的績效考核辦法，績效考核工作以加強招標投標監(jiān)督機構執(zhí)法效能和提高監(jiān)管執(zhí)法人員執(zhí)法水平為目的。

二是以依法規(guī)范、高效、清廉為標準，設立量化考核指標，提升各級住房城鄉(xiāng)建設行政主管部門對績效考核工作的重視，統(tǒng)一促進監(jiān)管機構的軟硬件建設，加強執(zhí)法力量的配備，并把績效考核的結果與評先評優(yōu)相結合，充分發(fā)揮績效考核的杠桿作用，全面提升房屋建筑和市政工程招標投標監(jiān)管工作水平。

建議：改革創(chuàng)新招標投標制度

全面推行“標后評估”制度

一是對招標項目結果進行評估。在推進建筑市場和施工現(xiàn)場“兩場”聯(lián)動的過程中，完善中標后評估（以下簡稱“標后評估”）體系，通過對招標項目的結果進行評估，實現(xiàn)對整個招投標環(huán)節(jié)的整體效能的評估，發(fā)現(xiàn)招投標過程中存在的問題和不足，不斷加以完善改進，提升招投標環(huán)節(jié)的公平、公正性。

二是對招標監(jiān)管人員評估。標后評估本身是發(fā)現(xiàn)招投標過程中存在的問題，評價招投標的整體效能，實施標后評估，將促進監(jiān)管人員對監(jiān)管環(huán)節(jié)的重視，同時能夠有效評價其監(jiān)管水平，對構建監(jiān)管人員績效評價體系非常重要，能夠有效促進項目的公平、公正。

三是對招標代理機構評估。實施標后評估，對招投標代理工作是一種有效的監(jiān)督。通過標后評估，可檢驗該項目招標文件的編制是否合法，招標的程序是否規(guī)范，評標的辦法是否合理，評標的過程是否透明，評標中是否存在異議，以及提供的工程量清單是否準確等。招投標代理工作，實際上是一項社會中介服務，其工作性質關系到各方的利益，是矛盾沖突的匯聚點。在招投標代理過程中，能否協(xié)調好各方面的關系，不僅影響到它的服務質量，而且還直接關系到招投標活動的成敗。所以，招投標代理機構必須充分認識到自己肩負的社會責任，堅持原則，不徇私情，公正辦事。

四是對評標專家評估。對評標專家評估，一是看是否遵守廉潔自律、遵紀盡職的職業(yè)道德。二是看評審工作是否粗枝大葉、態(tài)度隨意、不負責任，評標意見缺乏應有的專業(yè)水準。三是看是否存在串通行為。通過標后評估，對一些責任心不強、專業(yè)水準不夠或顯失公正的專家評委應通過談話、勸退、警告、暫停評標資格、清退出專家?guī)斓忍幚矸绞絻艋瘜＜谊犖?。這種政府監(jiān)督和專家自律的管理模式，將更加有利于提高專家評委的責任心，確保招投標工作更加公平、公正。

推進電子招投標規(guī)范運行

“公開、公平、公正、誠實信用”是《招標投標法》為招投標交易活動確定的法定原則，也是招投標制度改革的出發(fā)點和目標。電子招投標不僅是節(jié)能環(huán)保的重要舉措，更是遏制圍標串標的重大改革。電子招投標系統(tǒng)內置范本模板，固化評標辦法，規(guī)范了招標標準，避免量身定制招標文件。在招標投標主體全員認證的基礎上，投標人必須使用自己的工具制作投標文件，在系統(tǒng)中須使用自己的CA證書進行操作，避免了招標人之間的串通。同時，借助計算機技術的硬件代碼提取技術和文書雷同分析技術，自動識別圍標串標等不正當行為，為監(jiān)督機構加大圍標串標的打擊力度提供了有力的依據(jù)。

目前，全國各省、市交易中心大多已經構建了符合自身發(fā)展需要的電子招投標系統(tǒng)，但各地發(fā)展速度不一。在各地實現(xiàn)電子招標投標的基礎上，可逐步建立行業(yè)范疇的電子招標投標平臺，通過互聯(lián)互通，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨系統(tǒng)開展招標投標業(yè)務，建立統(tǒng)一的標準，推進房屋建筑與市政工程電子招標投標的整合，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

加強專家?guī)旖ㄔO

一是實現(xiàn)專家共享，擴大專家來源。由于建設行業(yè)的專家資源不平衡，但有在全國范圍內實現(xiàn)專家資源共享的基礎，應進一步完善專家專業(yè)覆蓋結構，提升專家資源質量。

二是為異地評標創(chuàng)建基礎條件。實現(xiàn)專家共享后，可以建立統(tǒng)一專家管理平臺，各地有形建筑市場可以通過統(tǒng)一的專家管理機制共享異地專家，開展異地評標。異地評標可提升評標的客觀公正性，解決稀缺專業(yè)和資深專家資源不足等問題。

三是加強專家考核管理，促進誠信體系建設。建立統(tǒng)一的專家共享資源庫后，有利于加強對各地管理部門評標專家考核管理的監(jiān)督與指導，規(guī)范和指導對專家的評價與考核，還可以實時收集、監(jiān)督各地評標專家的抽取、使用情況，加強對專家抽取公正性監(jiān)督，通過對專家評標結果的考核，逐步建立專家誠信體系，促進行業(yè)自律。

四是提升專家管理水平，規(guī)范管理。建立共享專家資源庫后，有利于指導評標專業(yè)劃分，使評標專業(yè)實現(xiàn)科學化、標準化、統(tǒng)一化，提升專家管理水平，進一步提高建設工程評標整體專業(yè)水平。

五是統(tǒng)一建庫，行業(yè)監(jiān)管。按照一定的專家分類標準組建全國建設系統(tǒng)統(tǒng)一的評標專家?guī)?，整合全國范圍的評標專家資源，實現(xiàn)資源共享，建設統(tǒng)一的管理系統(tǒng)，先兼容各地系統(tǒng)再逐步統(tǒng)一系統(tǒng)，建立部委統(tǒng)一管理、各地分別使用的信息化系統(tǒng)，提高專家管理的科學性，利用信息化手段保障公正性。綜合專家?guī)鞈敯凑招袠I(yè)分類，統(tǒng)一建庫、行業(yè)監(jiān)管，各行業(yè)專家由各個行業(yè)使用、監(jiān)督、培訓、考核，在不能滿足時從綜合專家?guī)熘醒a充抽取，這樣，不僅實現(xiàn)專家資源的共享，合理配置和有效利用社會資源，又滿足各行業(yè)招標投標需求。

建立綜合誠信制度

建立以綜合誠信平臺為主體的招投標領域的綜合誠信制度，加強對從業(yè)單位、從業(yè)人員的市場信用信息管理，通過對企業(yè)信息和從業(yè)人員信息的管理，建立綜合的誠信信息管理體系。通過企業(yè)獲獎情況和交易業(yè)績情況的記錄進一步強化企業(yè)的市場認知狀況的透明度，通過企業(yè)不良行為的記錄，進一步強化企業(yè)“失信丟市場、守信得發(fā)展”的良好市場運行氛圍。

綜合誠信平臺在建設完成之后，除管理從業(yè)單位、從業(yè)人員的各類綜合誠信信息并公開社會誠信體系之外，還可對其他關聯(lián)的信息化系統(tǒng)提供基礎數(shù)據(jù)支撐作用，如：電子招投標系統(tǒng)、專家隨機抽取系統(tǒng)、門戶網(wǎng)站……企業(yè)信息都由此庫獲取，以實現(xiàn)企業(yè)信息所有系統(tǒng)共享，從而真正實現(xiàn)企業(yè)信息化數(shù)據(jù)的統(tǒng)一。同時在網(wǎng)站發(fā)布的企業(yè)信息可供有關部門及全社會隨時監(jiān)督。誠信體系建設已經在建設領域取得長足發(fā)展，在此基礎上應該盡快構建行業(yè)信用平臺，實現(xiàn)全行業(yè)誠信信息的互聯(lián)互通，解決區(qū)域平臺孤島效應的問題，解決誠信信息不能跨區(qū)域的問題，同時解決在推進電子招投標過程中因誠信信息不對稱而產生的各類問題。

建立行業(yè)考評制度

一是針對行業(yè)信息化建設、專家管理、監(jiān)督管理等方面制定考核評級制度，在全國范圍內開展考核評定，通過考評體系，逐漸實現(xiàn)行業(yè)內信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)數(shù)據(jù)交互，解決跨區(qū)域、跨系統(tǒng)數(shù)據(jù)交互的問題。

二是建立對建設單位、施工企業(yè)、代理機構和管理部門行為的評價標準，作為全國的統(tǒng)一規(guī)范。

三是建立招標代理機構評級專家?guī)?。為避免在簡政放權過程中對招標代理機構管理的弱化，建議通過統(tǒng)一組織評定，建立質疑、投訴制度，保障招標代理機構評級的公平、公正。

結論：該管的嚴管，不該管的放開

經過對房屋和市政工程招標投標監(jiān)管問題的分析研究，課題組發(fā)現(xiàn)，目前迫切需要進行整合的包括監(jiān)管體系建設、交易體系建設、電子平臺建設及專家?guī)旖ㄔO等關鍵環(huán)節(jié)。配合《電子招標投標辦法》的實施，我們要構建符合行業(yè)發(fā)展需要的電子招投標生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)從交易服務、監(jiān)督管理、信用建設等方面的跨越發(fā)展，為推動房屋和市政工程招標投標的有效監(jiān)管、促進行業(yè)高效有序發(fā)展、構建良性競爭的市場環(huán)境而努力。建議有關部門出臺相應的監(jiān)管辦法，明確各地監(jiān)管部門如何行使法律賦予的監(jiān)管權，既簡政放權、又強化監(jiān)管，淡化事前監(jiān)督、強化事中事后監(jiān)督，著手差異化管理，該管的嚴管，不該管的放開，從而實現(xiàn)全國房屋和市政工程招投標監(jiān)管標準的相對統(tǒng)一。