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政府投資項(xiàng)目管理模式探討
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【摘要】 政府投資項(xiàng)目在我國(guó)固定資產(chǎn)投資中占很大的比重。本文通過(guò)對(duì)政府投資項(xiàng)目管理模式的回顧,引出了我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理模式的一項(xiàng)改革措施———代建制,并提出了完善“代建制”的政策建議。
一、政府投資項(xiàng)目定義及其管理模式
政府投資項(xiàng)目是一個(gè)在我國(guó)改革開(kāi)放中出現(xiàn)的新的概念。在國(guó)外,一般叫做“政府工程”(Government Project),如美國(guó);也有的國(guó)家和地區(qū)叫“公共工程”(Public Project),如日本和我國(guó)的香港等。建國(guó)初期我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,公有制在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位,幾乎所有的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目都有各級(jí)政府投資、建設(shè)?,F(xiàn)如今雖然我國(guó)已經(jīng)建立起比較完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,但政府投資項(xiàng)目所占的比重仍然是相當(dāng)大的。
1.政府投資項(xiàng)目工程管理模式
(1)工程指揮部型。多為一次性業(yè)主,計(jì)劃部門(mén)下達(dá)基本建設(shè)計(jì)劃后,由政府有關(guān)部門(mén)牽頭,組建一個(gè)臨時(shí)性的基建班子(建設(shè)工程指揮部),待基建任務(wù)完成后,基建班子解散。
(2)基建處室型。主要存在于一些常年有建設(shè)任務(wù)的政府部門(mén),由其代替政府行使部門(mén)業(yè)主職能。
(3)事業(yè)單位型。政府設(shè)立其他的事業(yè)單位,從事工程建設(shè)的組織實(shí)施,如高速公路管理局、公路局等。
(4)項(xiàng)目法人型。一些主要由政府投資的如高速公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施工程,由政府設(shè)立企業(yè)法人負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)資金的籌措和建設(shè)管理,項(xiàng)目建成后負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理。
(5)政府部門(mén)型。地方財(cái)政投資的城市道路、橋梁等市政工程及水務(wù)工程,由政府相關(guān)部門(mén),如市政管理處等負(fù)責(zé)組織建設(shè)和管理。
2.政府投資項(xiàng)目管理模式存在的問(wèn)題
這些管理模式最終使用單位自建自用的、非專(zhuān)業(yè)的、高度分散的,是“投資、建設(shè)、管理、使用”四位項(xiàng)目混為一體的管理模式,具有明顯的缺陷。
(1)這些模式下,許多政府投資的工程項(xiàng)目,行政權(quán)力直接介入工程項(xiàng)目的實(shí)施,相互之間缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,造成決策失誤或監(jiān)督失效、失靈,導(dǎo)致項(xiàng)目投資效益低下,形成投資“黑洞”,嚴(yán)重影響工程質(zhì)量,出現(xiàn)“豆腐渣”工程,滋生腐敗現(xiàn)象。
(2)在這些模式下,由使用單位組建臨時(shí)基建班子,往往對(duì)基本建設(shè)程序和相關(guān)法律、法規(guī)不夠了解,缺乏工程建設(shè)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn),難以很好地完成任務(wù),責(zé)任難以落實(shí)。結(jié)果是只有一次教訓(xùn),沒(méi)有二次經(jīng)驗(yàn),經(jīng)驗(yàn)難以積累。
(3)更為嚴(yán)重的是這種方式使得建設(shè)單位的利益與工程的規(guī)模、投資規(guī)模成正比,因而建設(shè)單位忽視了投資部門(mén)和使用部門(mén)的利益,從自身的部門(mén)利益出發(fā),爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金,千方百計(jì)擴(kuò)大投資規(guī)模,導(dǎo)致“釣魚(yú)工程”、“三超工程”,造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。
在這些模式下,政府都無(wú)法轉(zhuǎn)移項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。如果項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中發(fā)生安全事故、工程項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題或者工程決算中出現(xiàn)超預(yù)算等問(wèn)題,都要由政府部門(mén)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這就為管理政府投資項(xiàng)目增加了難度。
二、一種適合政府投資項(xiàng)目的管理模式———代建制
目前政府投資項(xiàng)目管理模式所暴露出來(lái)的弊端已經(jīng)愈來(lái)愈引起相關(guān)部門(mén)的重視,根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的通知,政府投資項(xiàng)目要進(jìn)一步加強(qiáng)管理,改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式,對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推進(jìn)管理模式的改革。改革的前提就是要明確政府投資項(xiàng)目的目標(biāo),只有明確了目標(biāo)才能使改革有的放矢,改革的成功也才有了保障。政府投資項(xiàng)目一般以政府投資為主,且為非經(jīng)營(yíng)性或是不以營(yíng)利為目的項(xiàng)目,因而除了有一般項(xiàng)目所要求的高質(zhì)量、低成本、合理進(jìn)度等目標(biāo)外, 還有其特殊的目標(biāo):項(xiàng)目要滿(mǎn)足“使用者”的功能需要;合理有效的利用資金,防止濫用社會(huì)資源;盡可能降低或規(guī)避項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn);追求社會(huì)效用最大化。在實(shí)踐過(guò)程中,政府及其相關(guān)部門(mén)逐漸認(rèn)識(shí)到“代建制”是一種適合政府投資項(xiàng)目的管理模式。
1.代建制的提出
代建制即通過(guò)招標(biāo)等方式、選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施,嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期,竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。它是由具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)資質(zhì)和管理能力的法人單位(代建人)接受業(yè)主委托承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程管理工作的項(xiàng)目建設(shè)方式,是現(xiàn)行的在我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域推行的一種項(xiàng)目管理模式。
2.代建人與業(yè)主的關(guān)系
“代建制”中的“代”字,在法律上可理解為“代行”,而不是“代理”。在我國(guó)《民法通則》中規(guī)定:代理是“代理人在代理權(quán)限內(nèi),以被代理人的名義實(shí)施民事法律行為。
被代理人對(duì)代理人的代理行為,承擔(dān)民事責(zé)任?!痹谀壳?我國(guó)大量存在的政府投資管理公司或工程指揮部,與政府在一定意義上是一種代理關(guān)系。這些管理部門(mén)以政府代理人的身份出現(xiàn),代表政府管理工程,所產(chǎn)生的管理后果無(wú)論好壞均由政府承擔(dān)。而代建人與業(yè)主之間的關(guān)系不是代理關(guān)系,代建人與業(yè)主是簽訂代建委托合同的平等主體。代建人接受業(yè)主委托,在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目可行性研究、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工、工程竣工驗(yàn)收、移交和工程保修階段的管理服務(wù);業(yè)主按委托合同要求,為代建人工作進(jìn)行提供必要的配合并按時(shí)支付相應(yīng)報(bào)酬。代建人接受業(yè)主委頭后是以自己的名義而不是以業(yè)主的名義從事工程項(xiàng)目管理服務(wù),在此過(guò)程中產(chǎn)生的利益和發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)由自己而不是由業(yè)主承擔(dān)。
3.實(shí)行“代建制”的過(guò)程中應(yīng)該注意的幾個(gè)問(wèn)題
(1)嚴(yán)格制定代建人資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及其考核制度。毋庸置疑,“代建制”實(shí)施的成功與否,代建人在其中起到了相當(dāng)大的作用。什么樣的單位有資格參與到代建人的招投標(biāo)中,自然也成為政府部門(mén)首先要面對(duì)的問(wèn)題。目前,社會(huì)上的工程設(shè)計(jì)、咨詢(xún)、建設(shè)類(lèi)公司主要有:工程投資評(píng)估公司、工程勘察設(shè)計(jì)單位、工程監(jiān)理單位、工程造價(jià)咨詢(xún)單位、工程總承包公司等。它們作為代建人都有其自身的優(yōu)勢(shì)和缺點(diǎn),表1是對(duì)各代建人候選單位具體的對(duì)比分析。相關(guān)部門(mén)在制定代建人資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候要從分別考慮到各種單位的特點(diǎn),保證只有專(zhuān)業(yè)、正規(guī)、符合要求的單位才能參與代建人招投標(biāo)??梢赃@樣說(shuō),代建人的選擇是“代建制”能否取得成功最為關(guān)鍵的一個(gè)因素。同時(shí),目前我們對(duì)代建人的考核制度還沒(méi)有完全建立起來(lái)。項(xiàng)目結(jié)束以后,竣工驗(yàn)收單上只有勘察設(shè)計(jì)施工監(jiān)理簽字沒(méi)有代理制單位的地方,這樣代理人的業(yè)績(jī)無(wú)法得到體現(xiàn),為以后的考評(píng)、升級(jí)也帶來(lái)影響。
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