對BOT項目建設管理三要素的幾點思考

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摘要：以BOT模式進行了大型基礎設施項目建設在我國已經(jīng)起步，結(jié)合目前公路BOT建設項目實際，重點分析了設計、監(jiān)理、施工三個要素中存在的問題。特別提出了重視設計環(huán)節(jié)，引入設計監(jiān)理，強化設計階段的投資控制，完善監(jiān)理制度等一些值得深入思考的問題，以及解決這些問題的思路或辦法。 
　　關鍵字：BOT項目 建設管理 思考 
　　1 前言 
　　以BOT模式（建設build－經(jīng)營operate－移交transfer）進行大型基礎設施項目建設，在我國還是處于起步階段。長期以來政府一直是這種大型基礎設施項目的建設主體，相比較而言BOT項目的運作和建設完全是種企業(yè)行為，因此，其目的、動機乃至結(jié)果，都應強調(diào)企業(yè)目標和企業(yè)利益，在建設過程中保證企業(yè)利益的最大化也是十分正當?shù)?、合理的。但從目前BOT項目的建設管理過程來看，由于沒有現(xiàn)成模式可借鑒，且受純政府項目建設管理模式的影響，導致BOT項目建設管理也或多或少地帶有些粗線條的特色。這是借鑒政府模式而導致的思維慣性的體現(xiàn)，與一般企業(yè)管理所應追求的精細化以求企業(yè)利益最大化（管理效益最大化）的目標相矛盾。如何認識、改變這種管理模式的粗放與企業(yè)內(nèi)在的管理精細化、效益最大化化這一管理要求之間的矛盾也就很有必要。 
　　在建設管理中，代表業(yè)主利益的建設指揮部處在建設管理活動的中心，其在整個建設管理過程中需要調(diào)動、組織、協(xié)調(diào)多方面的資源和力量?？偟膩砜?，這些資源和力量主要可以劃歸為設計、監(jiān)理和施工三個方面的要素；相比較而言，三要素中行業(yè)上游要素的設計是核心要素，施工為普通要素，監(jiān)理應為介于二者之間的中間性質(zhì)的關鍵要素。對這三要素控制、協(xié)調(diào)的水平和程度也就體現(xiàn)了建設指揮部的管理水平以及對這些要素理解的程度，如上所述矛盾的認識和解決也從這三方面入手。 
　　2 關于設計　　 
　　工程建設過程包括項目決策、項目設計和項目實施三大階段。進行投資控制的關鍵在于決策和設計階段，而在項目作出投資決策后，其關鍵就在于設計。據(jù)研究分析，設計費一般只相當于建設工程全壽命費用的1％以下，但正是這少于1％的費用對投資的影響卻高達75％以上。在滿足同樣功能的條件下，技術經(jīng)濟合理的設計，可降低工程造價5％～10％，甚至可達10％～20％。另據(jù)統(tǒng)計，在工程質(zhì)量事故的眾多原因中，設計責任占40.1％，居第一位。不少建筑產(chǎn)品由于缺乏優(yōu)化設計，而出現(xiàn)功能設置不合理，影響正常使用；有的設計質(zhì)量差，專業(yè)設計之間相互矛盾，造成施工返工、停工的現(xiàn)象，有的造成質(zhì)量缺陷和安全隱患，給投資企業(yè)帶來巨大損失，造成投資的極大浪費和社會負面影響。 
設計方案不僅直接影響投資，同時還間接影響投資，設計要素在項目建設中的作用不言而喻。但長期以來，在設計市場上形成了一種設計對業(yè)主負責，但設計質(zhì)量由設計單位自行把關的觀念，政府主管部門對設計成果缺乏必要的考核與評價，有的僅靠圖紙會審來發(fā)現(xiàn)一些簡單問題，只有等出現(xiàn)了大的技術問題才來追究責任，而方案的經(jīng)濟性則問及更少。另外，對設計市場管理不夠，越級、無證、掛靠設計時有發(fā)生，從而導致設計質(zhì)量下降。加之由于設計工作的特殊性，不同的項目有各自的特點，所以針對不同項目優(yōu)化設計的成果缺乏明確的定性考核指標。這是我國設計市場上比較普遍存在的現(xiàn)象。
　　對設計單位而言，優(yōu)化設計的開展也缺乏必要的壓力和動力。長期以來，我國的設計人員對設計質(zhì)量、進度、工程技術比較重視，而對工程造價考慮的很少，部分工程設計人員通常以為技術上可行，質(zhì)量上可靠，就算完成任務，造成“肥梁、胖柱、深基礎”等現(xiàn)象多有發(fā)生。并且由于現(xiàn)在的設計費用是按面積或按造價的比例計取，幾乎跟投資的節(jié)約和設計質(zhì)量的優(yōu)劣無關，導致對設計方案不認真進行經(jīng)濟分析，而是追求高標準；或為保險起見，隨意加大安全系數(shù)。有時設計單位投入大量的人力、物力進行了優(yōu)化設計，降低了造價，但設計費反而變少了，從而挫傷了優(yōu)化設計的積極性。 
　　對上述問題的解決，除了寄希望于政府主管部門改善、解決行業(yè)環(huán)境外；從業(yè)主角度出發(fā)，設計控制的必要性和迫切性還需要業(yè)主采取如下措施： 
　　a.轉(zhuǎn)變觀念，充分重視設計環(huán)節(jié) 
　　目前業(yè)主往往把投資的控制重心放在施工環(huán)節(jié)上，其原因：一是對于設計對投資影響的重要性認識不夠，只看到搞施工招標，投標價要低于標底價、施工單位要讓利等，殊不知設計方案的優(yōu)化會帶來更大的節(jié)約；二是無法很好地選擇設計單位，因為在設計前業(yè)主不知道誰能優(yōu)化到什么程度。有些項目設計雖然通過招投標，但此時方案不細，概算粗略，很難來綜合評定；三是業(yè)主由于專業(yè)知識上的限制，對設計方案難以從優(yōu)化的角度提出要求或疑意；四是有些業(yè)主自身對工程應具備的功能要求及應達到的目標不明確，隨意性大，要求出圖時間緊，從而影響了優(yōu)化設計的開展。 　　    b.引入設計監(jiān)理 
　　優(yōu)化設計工作的推行，僅靠政府監(jiān)控還不能滿足當前形勢發(fā)展的要求，設計監(jiān)理已成為形勢所迫，業(yè)主所需。通過設計監(jiān)理可打破設計單位自身的單一局面。這對于那種規(guī)模巨大或具有數(shù)家設計單位的項目值得嘗試。但設計監(jiān)理工作在我國尚未成熟。 
單獨設立設計部 
　　因目前受國家法律所限制，業(yè)主并不能自己直接從事設計工作。對設計工作的控制多通過指揮部的相關部門、專業(yè)人員進行（如工程部）。目前一般建設指揮部的相關專業(yè)人員事實上大多一直從事施工工作，而設計和施工在專業(yè)上還是存在著較大差距的。這種差距往往導致業(yè)主的優(yōu)化設計、控制投資的目標難以完全實現(xiàn)。因此可以考慮在指揮部的部門設置中增加由專業(yè)設計人員組成的“設計部”，使設計部能緊跟或者引導設計單位的工作，以更專業(yè)的角度更充分地體現(xiàn)業(yè)主意志，保證業(yè)主的利益，并使這種“體現(xiàn)”、“保證”實現(xiàn)“日常化”、“具體化”、“制度化”。成立設計部應是業(yè)主掌控設計這一核心要素的最為有效、可行的措施，這也符合“核心要素企業(yè)宜自己直接掌握并應用”這一一般管理原則。 
　　d.強化設計階段的投資控制 
　　當前在大中型工程項目管理工作中，普遍忽視設計階段的項目投資控制，往往把控制項目投資放在實施階段。據(jù)有關資料反映，設計階段影響工程投資的可能性在80％以上，而實施階段不超過20％。所以在設計階段，加強對項目的投資控制至關重要，應加強對設計的宏觀審查和微觀監(jiān)督，從嚴把關。 
　　e.建立共同目標 
　　制定項目實施階段優(yōu)化設計的獎勵辦法，使優(yōu)化設計能成為建設指揮部（設計部）、設計單位、監(jiān)理單位及施工單位的共同目標。 
　　3 關于監(jiān)理 
　　業(yè)主一般對監(jiān)理工作實行社會化管理方式，即業(yè)主并不將監(jiān)理單位納入自己直接的組織體系之內(nèi)，這也是由于我國目前的法律法規(guī)所致，要求監(jiān)理只能是種社會監(jiān)理。 
　　對于監(jiān)理的中心任務，一般的表述是：監(jiān)理工程師以合同條款、設計文件和技術規(guī)范為依據(jù)，建立適合本項目的組織系統(tǒng)，執(zhí)行規(guī)定的工作程序、運用合同、組織、技術、經(jīng)濟手段和方法，對工程質(zhì)量、進度、投資進行全方位、全天候、全過程的監(jiān)督和管理，使工程在合同規(guī)定的工期和費用內(nèi)完成，并到達設計文件、合同文件及技術規(guī)范的規(guī)定和質(zhì)量要求，從而保證業(yè)主項目建設總目標的實現(xiàn)。 
　　如上可以看出監(jiān)理的工作手段、方法和目標等與建設指揮部十分的相似、吻合。實際工作中，建設指揮部的許多目標、事務往往需要通過監(jiān)理去實施和落實，指揮部沒有精力也沒有必要去具體地實施每件事務。由于監(jiān)理工作的重要性及業(yè)務的相似性，指揮部在某種程度上可以將監(jiān)理單位、監(jiān)理工作理解為指揮部工作職能的延伸和組織結(jié)構(gòu)的延伸；另一方面也應在此理念的指導下，最大程度地利用監(jiān)理這一社會資源去實現(xiàn)自身的目標。 
但在建設管理實踐中，指揮部對監(jiān)理單位的約束、控制手段和方法的有限與監(jiān)理工作的重要性二者之間存在著矛盾，即指揮部并沒有完全有效的約束、控制手段、方法促使監(jiān)理人員最大程度地服務于業(yè)主的建設管理目標。 
　　一般而言，在指揮部和監(jiān)理單位（建立在合同基礎上）的關系中，指揮部處于實際上的主導地位：對監(jiān)理單位進行月度的計量支付；對其日常工作提出要求、指導、批評或表揚等。也就是指揮部主要通過兩方面的手段約束監(jiān)理單位：一方面是經(jīng)濟手段：月度的計量支付；另一方面是行政性質(zhì)的手段，當然其中的一些具體方式是有不同程度的合同性質(zhì)的。前者在監(jiān)理單位人員到位的情況下基本上不能起到什么約束、激勵作用，對業(yè)主來說基本不具備管理彈性，這是監(jiān)理計量以人數(shù)這一硬性指數(shù)為標準的必然結(jié)果（當然建立以監(jiān)理工作績效為標準之一的計量辦法在操作上存在一定的困難，更重要的是似乎缺乏合同法依據(jù)）。而后者所說的手段主要是非正面激勵性質(zhì)的，也就是它主要局限于“不能做什么”、“做不好會有什么后果”，而不能充分激勵其為業(yè)主利益、按指揮部要求去充分開展工作，即不能促使監(jiān)理人員觀念由知道“不能做什么”向“我愿意（想）做什么”轉(zhuǎn)變。監(jiān)理人員主要有壓力，而沒什么動力。 
　　另外從監(jiān)理單位對其內(nèi)部人員的控制管理情況也能發(fā)現(xiàn)問題。監(jiān)理單位內(nèi)部人員目前絕大部分是臨時性受聘，組織的高度流動性、分散性和臨時性（缺乏組織約束力），導致其組織凝聚力不高度弱化。這樣導致組織意識向個體流通、滲透時阻力過大或者說管道不通暢；而在市場經(jīng)濟環(huán)境下，往往還會增加這種滲透的負向壓力。 
　　在這種情況下，建設指揮部在進行建設管理時，其壓力或者動力（負面激勵或正面激勵）都難以及時、完全地傳導至具體的監(jiān)理人員?？偠灾?，由于監(jiān)理單位組織構(gòu)成上的缺陷，業(yè)主所期望的激勵監(jiān)理人員主動負責地工作的目標不能完全寄希望于監(jiān)理單位本身；激勵手段中缺乏正面激勵手段，而正面激勵手段更容易取得管理效果。在以上二點認識的前提下，可以嘗試以下并不增加業(yè)主負擔的正面激勵措施： 
　　監(jiān)理招標時，業(yè)主有激勵意愿的那部分費用并不進入監(jiān)理標價中，甚至通過有些途徑或方法降低其價格水平。這部分資金用于建設管理中對監(jiān)理單位人員的獎勵。這種獎勵主要是針對個人（獎金直接分配到個人）而不是監(jiān)理單位。獎勵的頻率、范圍及人員比例等值得研究。以岑梧高速公路某監(jiān)理標為例，其總價約為447萬元，單價為8380元/人.月。如降低其價格為5000元/人.月為合同單價，則進入合同的總價約為267萬元，該業(yè)主最多可有180萬元用于獎勵該監(jiān)理合同段人員。假設該監(jiān)理合同工期內(nèi)共有20人受獎，工期為2.5年，每季度獎勵一次，則其平均獎勵額度最大可達0.9萬元/人.季，這樣的激勵水平相對于目前國內(nèi)監(jiān)理人員的薪資水平而言力度是顯而易見了，必定會收到明顯的管理效果。如此指揮部將對比較松散的監(jiān)理人員形成強大的內(nèi)在組織向心力。指揮部和監(jiān)理單位的關系也由純合同關系向合同關系和內(nèi)部管理關系的混合型關系發(fā)展。 
　　4 關于施工 
　　由于目前各種施工技術應用的廣泛性和成熟性，且建筑市場上存在眾多綜合能力強大的一級施工單位可供選擇，對業(yè)主而言，對于施工要素更有把握科學、有效地控制。但這并不意味業(yè)主在這方面已經(jīng)達到了完善的地步。 
　　a.施工單位方面 
　　目前的施工單位，特別是一級施工單位，一般都是實行“核心化、專業(yè)化管理，社會化施工”的操作模式，對于從事具體施工操作的各類社會力量而言，自身經(jīng)濟獲益如何是至為重要的事情，單價高、單價低的項目獲有不同的施工進度和施工質(zhì)量。而施工單位投標，總是或多或少地存在不平衡報價行為，這為其下步的“社會化施工”留下了管理隱患。因此，業(yè)主有必要從一開始就采取合同性質(zhì)的干預手段，促進報價平衡或二次調(diào)整投標報價而獲得平衡的計量清單單價，為后期的均衡施工創(chuàng)造有利條件。 
　　b.建設指揮部方面 
　　在目前法律環(huán)境日益成熟、完善的形勢下，施工單位對業(yè)主的合同主導地位和事實上的行政管理本位已經(jīng)提出了越來越多的懷疑和不滿。建設指揮部對建設管理的認識也應該從原來的政府背景下剝離開來，理解為企業(yè)行為（特殊的、合同化、契約化的從而也是法律化的企業(yè)行為）。以合同觀點、法律觀點指導自己的建設管理行為，要求有更為全面詳細的合同條款去解釋、指導、約定全過程的建設管理行為，特別是日常的建設管理行為，減少、避免“有理（利）無據(jù)”的隨意性行為，使建設管理更加成熟、規(guī)范，降低管理成本，減少合同糾紛，是認真考慮的時候了。 
　　5  結(jié)束語 
　　建設管理的過程，其實是業(yè)主綜合運用、協(xié)調(diào)施工、設計、監(jiān)理三要素的過程，在這個過程中始終要堅持經(jīng)濟思維和管理精細化的統(tǒng)一，強化建設管理中的企業(yè)行為特征。對核心要素，不僅要實施具體的專業(yè)管理，還要實施組織管理；對普通要素則在于協(xié)調(diào)和創(chuàng)造平臺；對于關鍵要素則在于管理和控制，使其按業(yè)主意志動作，形成良性的管理互動。 
參考文獻 
1   張月嫻，田以堂.  建設項目業(yè)主管理手冊.  北京：中國水利水電出版社，1998.3