李鐵：城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入調(diào)整階段

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中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任 李鐵

同時(shí)，由粗放發(fā)展帶來(lái)的土地緊缺及政府債務(wù)、城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民工進(jìn)城及就業(yè)等問題，成為影響和衡量城鎮(zhèn)化水平的重要指標(biāo)，如何解決這些問題，不僅關(guān)系著未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間和質(zhì)量，也關(guān)系著整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。

在2014年(冬季)崇禮中國(guó)城市發(fā)展論壇期間，中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵表示，由于原來(lái)的粗放式發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，中國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展路徑開始由粗放的注重?cái)?shù)量向高效集約的注重質(zhì)量方向調(diào)整。

Q：改革開放后，城鎮(zhèn)化進(jìn)程一直在延續(xù)與擴(kuò)張，如果把這個(gè)城鎮(zhèn)化進(jìn)程比喻成一場(chǎng)馬拉松的話，你覺得現(xiàn)在中國(guó)走到哪兒了?

李鐵：中國(guó)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了幾個(gè)階段：第一個(gè)階段是粗放式發(fā)展模式階段，地方政府在產(chǎn)業(yè)園區(qū)招商過程中，無(wú)條件的給予土地，其實(shí)企業(yè)不需要這么多地，但是地方政府為了吸引企業(yè)，不惜投入，不惜降低土地出讓價(jià)格，不惜犧牲發(fā)展模式。

第二階段有所收斂，在2000年到2010年，地方政府開始調(diào)整工業(yè)發(fā)展模式。降低政府給予企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼和土地優(yōu)惠政策，開始向緊湊型發(fā)展模式調(diào)整，但還是不能避免降低土地運(yùn)營(yíng)的模式。在這塊，降低土地出讓成本的損失就會(huì)通過發(fā)展房地產(chǎn)來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，地方政府不斷提高房地產(chǎn)土地出讓價(jià)格，來(lái)補(bǔ)償招商過程中各種優(yōu)惠政策、政府補(bǔ)貼造成的虧損。

另外一方面，與老城區(qū)破舊基礎(chǔ)設(shè)施不同，新城區(qū)發(fā)展需要更寬闊的道路、更多的綠地支持，所以造就了新城區(qū)房地產(chǎn)的粗放式發(fā)展。這種模式在一定程度上促進(jìn)了新城的發(fā)展，但到了一定階段后，問題就凸顯出來(lái)了。當(dāng)你在城市中心居住需要換一套房子，成本特別高，所以就到郊區(qū)換一個(gè)格局更大、外部空間更大的居住環(huán)境。

但這也有個(gè)邊際效應(yīng)，到了一定程度房子賣不出去，拿什么來(lái)補(bǔ)償政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼，這些方面不能轉(zhuǎn)化起來(lái)的時(shí)候，就會(huì)產(chǎn)生政府預(yù)期債務(wù)。目前我們?cè)趲椭胤阶鲆?guī)劃時(shí)，地方政府非常希望我們的規(guī)劃能解決基礎(chǔ)設(shè)施融資來(lái)源和債務(wù)問題。我曾經(jīng)私下問道，債務(wù)問題的壓力有多大，他們說上報(bào)數(shù)字和實(shí)際債務(wù)差距特別大，有的地方政府上報(bào)了40%、30%甚至更少的債務(wù)。

債務(wù)只是一個(gè)方面，從另一個(gè)方面而言，債務(wù)總得來(lái)還吧?但是還不了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展倒逼著發(fā)展模式調(diào)整，向土地稀缺性方向調(diào)整。按照正常規(guī)律，土地越稀缺，城市發(fā)展越緊湊，價(jià)格就越高，本來(lái)應(yīng)該是這樣的一種發(fā)展模式，但是由于前期粗放發(fā)展，所以就需要調(diào)整，這種調(diào)整是一種自動(dòng)的調(diào)整機(jī)制。自動(dòng)調(diào)整不是短時(shí)間內(nèi)發(fā)生的，它是在10年或者20年時(shí)間內(nèi)通過市場(chǎng)化手段來(lái)加以矯正。

比如北京的望京地區(qū)，望京當(dāng)年人們說是一座鬼城，因?yàn)榫幼∪丝谏伲?dāng)30萬(wàn)人進(jìn)去以后，就會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)和交通等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生需求，投資者就會(huì)進(jìn)去，就會(huì)改變這一地區(qū)的狀況，原來(lái)的鬼城就變成了活城。

這就是一種規(guī)律，但這種規(guī)律和西方不同，西方的城鎮(zhèn)化是在一定空間內(nèi)、一定時(shí)間段完成，中國(guó)是在一定空間內(nèi)、不同時(shí)間段完成，這一段時(shí)間內(nèi)人們集中攻擊鬼城、空城、土地粗放發(fā)展模式，那么下一個(gè)階段就會(huì)調(diào)整過來(lái)。它是用倒逼機(jī)制來(lái)逼迫著地方政府提高土地利用率、集約化發(fā)展模式。

Q：過去10年跟隨經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化同步高速發(fā)展，目前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了變化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從最高的15%放緩到7%左右，你認(rèn)為這是否會(huì)給未來(lái)城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度產(chǎn)生減緩效應(yīng)?會(huì)有多大的影響?

李鐵：通過研究西方發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平曲線是相關(guān)的，因?yàn)槌擎?zhèn)化一定會(huì)帶動(dòng)非農(nóng)人口就業(yè)。目前我國(guó)城鎮(zhèn)化依然處于高速增長(zhǎng)期，城鎮(zhèn)化率是53%，這意味著50年來(lái)我們的城鎮(zhèn)化趨勢(shì)不可阻擋。但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，在一定程度上會(huì)影響城鎮(zhèn)化水平增長(zhǎng)速度放慢。

舉個(gè)例子，當(dāng)我們判斷經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩到7.5%左右(也就是今年的增長(zhǎng)速度)對(duì)城鎮(zhèn)化影響，但城鎮(zhèn)化水平增長(zhǎng)放緩相對(duì)滯后，去年到今年是1.3%、1.2%左右，比原來(lái)的4%是下滑的，最高的是2012年。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平只會(huì)影響到城鎮(zhèn)化的速度，但是并不會(huì)影響整體趨勢(shì)。另外，目前還有一定的存量，如果城鎮(zhèn)化質(zhì)量方面，相關(guān)制度配套上去的話，還會(huì)釋放一部分空間。

Q：你認(rèn)為應(yīng)該注重質(zhì)量型增長(zhǎng)，那最核心的是要先抓住哪些方面改革，才能全局性破局?

李鐵：就是戶籍制度的改革，農(nóng)民工進(jìn)城和公共服務(wù)提高，醫(yī)療、教育、交通和就業(yè)等各個(gè)方面，這些方面有太大的空間可做了，我們一直強(qiáng)調(diào)量的增長(zhǎng)，里面還有個(gè)質(zhì)的增長(zhǎng)。

Q：中國(guó)未來(lái)內(nèi)需的真正動(dòng)力是城鎮(zhèn)化。但也有觀點(diǎn)提出批判，甚至拿出英國(guó)“圈地運(yùn)動(dòng)”來(lái)類比，以你這些年的深度研究，我們應(yīng)該警惕什么?應(yīng)該要什么、不要什么?

李鐵：這是不同地區(qū)、不同制度下的城鎮(zhèn)化過程，人們理解與實(shí)際還是有很大的偏差。一個(gè)制度沒有百分之百的理想狀態(tài)和過程。農(nóng)民進(jìn)入城市，對(duì)農(nóng)民到底是好事還是壞事，從英國(guó)的結(jié)果來(lái)看是好事。我們只是把城鎮(zhèn)化過程中短時(shí)間產(chǎn)生的陣痛過度放大了，這方面需要重新認(rèn)識(shí)。在任何一項(xiàng)社會(huì)發(fā)展中，我們不能單純地以一種道德的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判，要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律來(lái)加以衡量。

英國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了幾百年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化只有30年，30年帶來(lái)巨大的變化，從工業(yè)就業(yè)、農(nóng)業(yè)就業(yè)和其他非農(nóng)就業(yè)而言都是增長(zhǎng)的。在整個(gè)城鎮(zhèn)化過程中，我們是以道德標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判，還是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律來(lái)衡量，這個(gè)需要?dú)v史來(lái)回答。

Q：我們發(fā)現(xiàn)，很多城市只想享受城鎮(zhèn)化的紅利，而不愿承擔(dān)城鎮(zhèn)化的成本。比如有市長(zhǎng)反對(duì)戶籍改革，或者不積極，這個(gè)你怎么看?怎樣才能給市長(zhǎng)予胡蘿卜，讓他們?cè)敢飧?

李鐵：戶籍問題的解決，比較大的阻礙在于利益的固化。中國(guó)特色的戶籍制度，已經(jīng)形成了30年的痼疾和利益矛盾，改革要循序漸進(jìn)。拿北京來(lái)說，北京有1300萬(wàn)的本地戶籍人口，800萬(wàn)的流動(dòng)人口，如果把800萬(wàn)人口戶籍都解決了，勢(shì)必會(huì)影響到1300萬(wàn)人的福利，主要不是政府不愿推動(dòng)，反對(duì)聲音主要來(lái)自于民間，不愿意共享。一個(gè)好的政策，不能因?yàn)榇蠹业姆磳?duì)變成一個(gè)壞的政策，所以要穩(wěn)步推進(jìn)。

第一，在嚴(yán)控的角度下逐步釋放，這方面與國(guó)際不一樣，國(guó)家之間邊界是封閉的，而北京是一個(gè)開放的城市，每年都有那么多人進(jìn)來(lái)，如果都解決了，那么公共服務(wù)壓力就大了，所以就逐步解決，不能為了照顧一部分人而引發(fā)另一部分人反對(duì)。30年來(lái)積累起來(lái)的利益固化問題，不可一蹴而就，需要一個(gè)過程。

第二，如何認(rèn)識(shí)新移民，不能當(dāng)作累贅，把他們當(dāng)累贅這是不對(duì)的，無(wú)論是官員、還是為了人們的基本利益考慮，都是離不開新移民的，離開新移民一個(gè)城市可能會(huì)陷入癱瘓。

第三，新移民普遍服務(wù)水平較低，流動(dòng)性高，缺乏專業(yè)技能、就業(yè)培訓(xùn)等，這是一些很大的問題。比如，現(xiàn)在城里都很難找到一個(gè)很好的保姆。

第四，城市功能疏解，大量人口集中在一個(gè)地區(qū)，是不是可以通過市場(chǎng)化手段配置，緩解壓力?我們只看到城鎮(zhèn)化帶來(lái)了很多好處，但同時(shí)也帶來(lái)了許多矛盾，這些矛盾不是一下子就可以解決，主要原因是利益結(jié)構(gòu)的固化。