李鐵：政績(jī)工程并非體現(xiàn)于建高樓大廈 以人為本改革才重要

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中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任 李鐵

中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵建言，如果真正實(shí)現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化，以更多的中低收入人口的人為本，以外來(lái)人口為本，就必須調(diào)整城市發(fā)展的框架，不應(yīng)該把房地產(chǎn)的發(fā)展，大興土木的建設(shè)政績(jī)工程放在政府決策的首位。

大城市落戶(hù)條件苛刻比移民還難

Q：農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市來(lái)，在您看來(lái)，一些地區(qū)正在試行的戶(hù)籍準(zhǔn)入制度，比如積分制，是否能夠改變因戶(hù)籍所帶來(lái)的一系列問(wèn)題?

李鐵：現(xiàn)在中央已經(jīng)明確頒布了未來(lái)戶(hù)籍管理制度改革政策，但是大家提出三個(gè)一億人的目標(biāo)，在整個(gè)改革過(guò)程中來(lái)實(shí)現(xiàn)一個(gè)穩(wěn)步有序發(fā)展的進(jìn)程，進(jìn)行一系列的制度設(shè)計(jì)。

中國(guó)兩億七千萬(wàn)所謂的外來(lái)人口，比如農(nóng)村人口，有一億多是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)的，一億多是跨省就業(yè)的，同時(shí)還有七千多萬(wàn)城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口。這么多的流動(dòng)人口一次性放開(kāi)，我想沒(méi)有一個(gè)城市能承受得了。北京一次性放開(kāi)800萬(wàn)的人口，恐怕對(duì)公共管理、教育、醫(yī)療、住房都會(huì)帶來(lái)巨大的壓力，如果政策一旦頒布，會(huì)形成預(yù)想不到的相反效果。深圳1200萬(wàn)人口，本地人口不到300萬(wàn)，四倍原本地人口的外來(lái)人口一次性解決也是做不到的。

所謂穩(wěn)步有序前提是，逐步釋放戶(hù)改的能量，逐步的解決一部分人城市落戶(hù)問(wèn)題，其他的改善要通過(guò)農(nóng)民工市民化政策逐漸完善。我們提出了穩(wěn)步有序的目標(biāo)，給了地方自主裁量戶(hù)籍制度改革決定權(quán)的空間。我們?cè)趺醋尩胤秸軌蚋鞔_的認(rèn)識(shí)到中央對(duì)實(shí)行戶(hù)籍制度改革的出發(fā)點(diǎn)和動(dòng)機(jī)，因?yàn)楝F(xiàn)在整個(gè)戶(hù)改已經(jīng)涉及到城市居民群體和外來(lái)人口群體利益的糾葛。固化的利益結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成了，所以，強(qiáng)烈的排斥作用導(dǎo)致戶(hù)籍管理制度固化。

打破現(xiàn)有制度，城市居民的決策權(quán)主體愿不愿意釋放利好給廣大外來(lái)人口，釋放給誰(shuí)，這就是改革所面臨的最大挑戰(zhàn)。到目前為止，另一種傾向出現(xiàn)了，就是地方為了確保中央政策的實(shí)施，提出戶(hù)籍制度改革的條件，通過(guò)積分制來(lái)實(shí)現(xiàn)，而積分制的條件相對(duì)苛刻嚴(yán)格。戶(hù)改原來(lái)美好的預(yù)期就變成了條件許可制，而這種條件許可制甚至比移民還難。

中央所希望的通過(guò)戶(hù)籍制度改革實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民社會(huì)和諧穩(wěn)定，通過(guò)戶(hù)改來(lái)帶動(dòng)消費(fèi)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)?恐怕中央政策和地方政策在這里就發(fā)生了巨大偏差。所以，我想戶(hù)籍制度改革的文件已經(jīng)下達(dá)了，政策已經(jīng)頒布了，但在實(shí)施過(guò)程中不希望地方政府把它作為一種門(mén)檻，應(yīng)該認(rèn)真的去解決長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民和外來(lái)人口的落戶(hù)問(wèn)題和公共服務(wù)問(wèn)題。

解決這些落戶(hù)問(wèn)題和公共服務(wù)問(wèn)題，涉及利益調(diào)整，涉及財(cái)政支出，不能忘了，這部分群體已經(jīng)給城市做出了長(zhǎng)期的貢獻(xiàn)。在城鎮(zhèn)就業(yè)幾十年，已經(jīng)繳納稅收，這些人有權(quán)利在這里享受這一切。但是怎么來(lái)解決，用什么方式來(lái)對(duì)待，這是考驗(yàn)地方政府對(duì)貫徹落實(shí)十八大的有關(guān)精神的試金石。

從另一方面看，也要調(diào)整政府的觀念。如何認(rèn)識(shí)外來(lái)人口、流動(dòng)人口、農(nóng)村人口在城市中所發(fā)揮的作用。從城市長(zhǎng)期的人口結(jié)構(gòu)上、就業(yè)結(jié)構(gòu)上、勞動(dòng)力技術(shù)人才的更新上和城市的活力上怎么來(lái)看待這部分人口，我覺(jué)得絕大部分城市管理者沒(méi)有清楚意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，只把他們看作低素質(zhì)低收入的農(nóng)民，其實(shí)這部分群體不是一個(gè)簡(jiǎn)單的農(nóng)民，他們是農(nóng)村的精英，敢于背井離鄉(xiāng)，到城市挑戰(zhàn)，是最有活力的人。

世界上最發(fā)達(dá)的國(guó)家和城市都是移民形成的，移民過(guò)去的不都是富翁，而是從事最低端職業(yè)，到二三代變成城市精英和城市組成群體，他們是城市最具有活力的血液。

每多一個(gè)高端人才就要匹配四五個(gè)勞動(dòng)力進(jìn)行服務(wù)

Q：為什么現(xiàn)在城市會(huì)出現(xiàn)勞動(dòng)力短缺，而很多農(nóng)民又是無(wú)業(yè)狀態(tài)?

李鐵：城市的勞動(dòng)力短缺，技術(shù)勞動(dòng)力短缺，原因在哪里?這些流動(dòng)人口沒(méi)有長(zhǎng)期的就業(yè)預(yù)期，就沒(méi)有對(duì)自己技術(shù)能力提高的主動(dòng)需求。舉個(gè)例子，為什么在城市的保姆嚴(yán)重短缺?在城市里就業(yè)的小女孩，三五年就要回家結(jié)婚，然后在家生孩子再也不回來(lái)，她怎么提高自己的家政服務(wù)水平?現(xiàn)在好的金牌月嫂一個(gè)月工資達(dá)到兩萬(wàn)。什么情況下工資這么高?市場(chǎng)短缺，嚴(yán)重的稀缺。原因在哪里?就是城市戶(hù)口把她限制在城市外了，沒(méi)有長(zhǎng)期的預(yù)期。

大量的服務(wù)員就業(yè)人口把自己最好的青春耗費(fèi)在城市，沒(méi)有在城市完善和改造自己，因?yàn)槌鞘胁惶峁╅L(zhǎng)期預(yù)期，這就是戶(hù)籍制度改革最大的弊端，也是城市管理者如何來(lái)認(rèn)識(shí)問(wèn)題，短期和長(zhǎng)期行為的一種判斷和較量。所以，進(jìn)行戶(hù)籍制度改革，不僅僅是制度問(wèn)題，也有城市管理者的觀念問(wèn)題。

一個(gè)城市的更新，不僅僅是產(chǎn)業(yè)的更新，更重要的是人才更新，人才的更新不僅僅是所謂高端人才的更新，更多的是中低收入人口的更新，這樣才會(huì)帶來(lái)整個(gè)城市的活力。

而且，城市不是由富人組成的。城市是由多元化的人組成的，富人只算少數(shù)。每年北京有15萬(wàn)戶(hù)口落地，他們進(jìn)了北京以后要消費(fèi)，相應(yīng)的服務(wù)人口應(yīng)該是他們的數(shù)倍以上。所以，在任何一個(gè)城市，只要有高端人才進(jìn)來(lái)，一定要相應(yīng)配套四到五個(gè)人進(jìn)來(lái)同時(shí)進(jìn)行服務(wù)。那么，就構(gòu)成了現(xiàn)在城市人口的基本結(jié)構(gòu)?？汕∏∵@四到五個(gè)人進(jìn)城是短期行為，城市有需求，但問(wèn)題是沒(méi)有戶(hù)口。

所以，從城市人口結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期發(fā)展，技術(shù)更新、產(chǎn)業(yè)更新、人才更新的角度來(lái)看，要重新認(rèn)識(shí)外來(lái)人口、流動(dòng)人口，提出更為實(shí)際迫切的落戶(hù)政策，這需要對(duì)城市發(fā)展有深刻的認(rèn)識(shí)，而恰恰大部分的城市決策者是短視行為，強(qiáng)化戶(hù)籍制度的排他性，強(qiáng)化城市人力資源的封閉性，使得當(dāng)前城市化存在很多問(wèn)題，發(fā)展機(jī)制上就失去競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)。

大城市截流了小城市的利益導(dǎo)致大量資源浪費(fèi)

Q：從京津冀一體化來(lái)看，更多的地方選擇城鎮(zhèn)化是大而強(qiáng)的概念。比如很多城市或者地方省會(huì)都市圈的建立，您怎么看待這種超大城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)?

李鐵：中國(guó)城市是個(gè)等級(jí)化的管理體制，大量的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)調(diào)動(dòng)資源的分配方式，下達(dá)的土地指標(biāo)被高等級(jí)城市不斷的截流，城市和城市之間的管理也會(huì)對(duì)地方基層政府，中小城市政府帶來(lái)大量的約束，也會(huì)使一部分資源被交到上級(jí)政府。這個(gè)過(guò)程中，30年的城市化過(guò)程中發(fā)展是不平衡的，而這種發(fā)展不平衡不完全是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)果，更多的是強(qiáng)烈的行政行為。行政行為就是上面的資源被截流到高等級(jí)政府，下面的資源也被交到高等級(jí)政府。

這種情況下，中心城市、省會(huì)城市發(fā)展越來(lái)越快。你帶來(lái)了大量的行政資源，市場(chǎng)資源也就跟著進(jìn)來(lái)，在這個(gè)過(guò)程中造成的后果，就是城市資源配置效率的低下，導(dǎo)致大量資源的浪費(fèi)。同時(shí)也抬高了城市發(fā)展的成本，使農(nóng)民更難以進(jìn)城。

所以，我們要面臨一個(gè)選擇，既然獲得這么多資源，應(yīng)該更多的承擔(dān)人口承載的作用。最近頒布的一些政策，恰恰回避了這個(gè)矛盾，反而使更好的城市，以特大城市為名，不去承擔(dān)人口進(jìn)入的責(zé)任，我覺(jué)得應(yīng)該在未來(lái)的城鎮(zhèn)化政策機(jī)制中進(jìn)行調(diào)整。

此外，要給中小城市發(fā)展的活力，大家有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，人口的流動(dòng)會(huì)尊重市場(chǎng)化的選擇。在國(guó)際上，所謂的城市發(fā)展規(guī)律是一定向著特大城市發(fā)展，這些城市一定是在市場(chǎng)的活力下去吸引更多人口，形成更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。反觀中國(guó)的城市化進(jìn)程，所謂特大城市、大城市、中等城市、小城市，包括建制鎮(zhèn)，如果按照國(guó)際的規(guī)律，人口向大城市或特大城市流動(dòng)是一個(gè)最基本的規(guī)則。如果按中國(guó)特色的城市化發(fā)展道路，行政等級(jí)來(lái)控制資源的背景下，調(diào)整資源配置方式，去給更多的中小城市發(fā)展機(jī)會(huì)，有可能會(huì)帶來(lái)資源要素和人口空間流向的變化。

過(guò)去我調(diào)查過(guò)很多中小城市，有很多小城市非常有活力，但行政權(quán)力被剝奪，資源被拿走。所以，容納外來(lái)人口的能力大大喪失。我想必須要進(jìn)行行政區(qū)劃管理體制改革，給這些中小城市更多的活力，能迅速的增長(zhǎng)成大城市和特大城市。在平等條件下競(jìng)爭(zhēng)，人口流動(dòng)的空間流向就會(huì)更合理。

Q：現(xiàn)在土地財(cái)政遇到很大的困境，在這種困境下您認(rèn)為地方政府賣(mài)地收入減少是否會(huì)阻礙城鎮(zhèn)化的進(jìn)程呢?

李鐵：總理講話(huà)提到新常態(tài)、新機(jī)遇。土地財(cái)政是老常態(tài)。所謂老常態(tài)，通過(guò)老常態(tài)的方式來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，可能越走越錯(cuò)，越走越遠(yuǎn)。所以，新常態(tài)，我們是不是調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，調(diào)整城市的發(fā)展模式，使過(guò)去的政府和市場(chǎng)雙重推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，來(lái)降低城市發(fā)展成本，這種模式不再用它來(lái)主導(dǎo)我們未來(lái)的經(jīng)濟(jì)預(yù)期。

怎么樣更多的注入市場(chǎng)的活力，怎樣更多的去降低政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)，中央政府在這個(gè)問(wèn)題上態(tài)度是非常明確的。比如說(shuō)為什么不繼續(xù)采取強(qiáng)刺激政策，比如說(shuō)為什么對(duì)所謂經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的下滑不做過(guò)度敏感性的反應(yīng)，都是為未來(lái)的機(jī)制轉(zhuǎn)換、調(diào)整模式來(lái)實(shí)現(xiàn)新常態(tài)來(lái)進(jìn)行政策和經(jīng)驗(yàn)的積累。

政府的作用被扭曲時(shí)就要自己把不合理的政策給砍掉

Q：在城鎮(zhèn)化的改革中，關(guān)于政府主導(dǎo)一直爭(zhēng)議很大，您怎么看政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化?

李鐵：中國(guó)的城鎮(zhèn)化，大量的制度是政府設(shè)計(jì)的，戶(hù)籍制度是政府制定的，土地制度也是政府制定的，行政管理體制也是政府制定的，所謂政府主導(dǎo)，我想解鈴還得系鈴人。要主動(dòng)取消不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的，阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的，妨礙要素流動(dòng)的障礙。為什么克強(qiáng)總理反復(fù)講要堅(jiān)定不移地取消審批權(quán)限?讓社會(huì)取消行不行?取消不了。一定是政府主動(dòng)的把自己的審批權(quán)拿掉。所謂拋去主導(dǎo)就是政府一定自己動(dòng)自己的尾巴，自己砍自己的肉，把不合理的政策給砍掉。

Q：那您認(rèn)為在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，走市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)路線(xiàn)，比如說(shuō)某些地方政府在調(diào)控中，采取大市場(chǎng)行為，您覺(jué)得可行嗎?

李鐵：政府怎么尊重市場(chǎng)的規(guī)則，有很多歷史的傳統(tǒng)的因素。很多人否定了政府的作用，政府是有一系列的負(fù)作用，但它也有正作用。中國(guó)為什么是世界工廠?很多人說(shuō)這是市場(chǎng)作用，我不贊同。因?yàn)槭鞘澜绻S的前提是成本低。我們知道中國(guó)在世界上的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，創(chuàng)新占比很低，通過(guò)低成本建立的世界血汗工廠的比重非常之高。誰(shuí)在壓低成本?就是制度自動(dòng)壓低了勞動(dòng)力成本，壓低了土地成本，壓低了環(huán)境成本。所以，只有政府能和企業(yè)家去花費(fèi)無(wú)數(shù)的精力調(diào)動(dòng)資源來(lái)投入和招商引資，來(lái)給予各種好的條件，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

走到今天，面臨嚴(yán)重的困難，困難在哪?當(dāng)政府的作用被放大，從一無(wú)所有，到增加無(wú)數(shù)利益的組合時(shí)，政府的行為就發(fā)生扭曲。扭曲的第一個(gè)表現(xiàn)就是短期行為、政績(jī)行為和錯(cuò)誤的投資行為，導(dǎo)致大量的資源浪費(fèi)。第二，政府面臨的成本越來(lái)越大，難以承受。過(guò)去招商引資成本很低，現(xiàn)在必須通過(guò)賣(mài)地來(lái)彌補(bǔ)，賣(mài)地彌補(bǔ)的結(jié)果就會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)發(fā)展的惡性膨脹，債務(wù)增加，最終難以承受。

舉例來(lái)說(shuō)，政府賣(mài)地，征地成本大幅度增加，為什么不把招商引資的權(quán)利交給農(nóng)民?讓農(nóng)民去招商引資，他們土地利用效率也很高，成本也很低，為什么不能改革土地管理制度?這就是改革必須要承擔(dān)的責(zé)任。兩權(quán)相害取其輕，兩權(quán)相利取其重，交給農(nóng)民，讓他們來(lái)完成招商引資的過(guò)程，政府加強(qiáng)監(jiān)管，不去負(fù)擔(dān)過(guò)多的征地成本，城市發(fā)展模式會(huì)通過(guò)止損機(jī)制向良性方向轉(zhuǎn)換，就會(huì)完成從老常態(tài)向新常態(tài)的過(guò)渡。所以，政府怎么做，有無(wú)數(shù)的選擇，但目前應(yīng)該選擇對(duì)的，而不是選擇錯(cuò)的或者不選擇。

以人為本的城鎮(zhèn)化不是大興土木的建設(shè)政績(jī)工程

Q：很多人說(shuō)城鎮(zhèn)化注重在城市建設(shè)上，一些人又認(rèn)為城鎮(zhèn)化應(yīng)該做到是以人為本的城鎮(zhèn)化，您怎么看人的城鎮(zhèn)化?

李鐵：從國(guó)務(wù)院頒布城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)明確強(qiáng)調(diào)以人為本。所謂以人為本就是戶(hù)籍制度改革，能不能市民化。另一方面，提出可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)，低碳、綠色、方便、宜居的發(fā)展目標(biāo)也是以人為本。不要再把城市發(fā)展停留在建設(shè)，停留在視覺(jué)，停留在政績(jī)和短期行為上，更多要考慮城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

城市發(fā)展的模式?jīng)Q定了未來(lái)能不能實(shí)現(xiàn)以人為本。如果真正實(shí)現(xiàn)以人為本，以更多的中低收入人口的人為本，以外來(lái)人口為本，就必須調(diào)整城市發(fā)展的框架，就一定不會(huì)把房地產(chǎn)的發(fā)展，大興土木的建設(shè)政績(jī)工程放在城市政府決策的首位，這兩者關(guān)系是非常明確的。

Q：作為城鎮(zhèn)化的權(quán)威專(zhuān)家，您能設(shè)定一個(gè)改革時(shí)間表或者是路線(xiàn)圖嗎?

李鐵：中央提出未來(lái)的城鎮(zhèn)化政策，其實(shí)已經(jīng)明確改革的方向。盡管有很多政策存在著巨大的爭(zhēng)論，比如戶(hù)改，到底強(qiáng)制力有多大，怎么來(lái)推進(jìn)，確實(shí)有爭(zhēng)論。中央和地方政策存在巨大的偏差導(dǎo)致很多政策難以實(shí)施，但基本目標(biāo)是清楚的。比如土地制度改革，存在著巨大的爭(zhēng)論，宅基地問(wèn)題，流轉(zhuǎn)問(wèn)題，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，物權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，現(xiàn)有的土地制度面臨巨大挑戰(zhàn)，而這種挑戰(zhàn)直接涉及到政府的財(cái)政管理體制，土地出讓金必定是財(cái)政的重要來(lái)源，也涉及到城市基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)能力，以及政府的金融問(wèn)題、債務(wù)問(wèn)題，這些改革不是一個(gè)簡(jiǎn)單的爭(zhēng)論問(wèn)題，更多的是利益問(wèn)題。既然有觀點(diǎn)分歧，又有利益問(wèn)題，就使改革在全面推進(jìn)過(guò)程中遇到嚴(yán)峻的制度上的挑戰(zhàn)。

還有一些沒(méi)認(rèn)識(shí)到的問(wèn)題，比如行政管理體制，怎樣給中小城市釋放活力，如何調(diào)整行政區(qū)劃，進(jìn)行投融資體制改革等等，中央十八屆三中全會(huì)已經(jīng)提出了明確的戰(zhàn)略性要求，但是到具體操作層面還有一段距離。最近提出很多試點(diǎn)，有爭(zhēng)論的問(wèn)題，通過(guò)試點(diǎn)先試，試完以后再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步的完善政策，然后再推廣。這些試點(diǎn)政策已經(jīng)開(kāi)始逐步的實(shí)施。

無(wú)論試點(diǎn)，還是政策的貫徹落實(shí)，首先需要對(duì)政策的理解，對(duì)未來(lái)改革方向的理解和目標(biāo)的理解，而且要在利益選擇中做出權(quán)衡。在推進(jìn)改革的問(wèn)題上和經(jīng)濟(jì)上所帶來(lái)的收益和風(fēng)險(xiǎn)上還缺乏足夠的分析。比如兩權(quán)相害取其輕，兩權(quán)相利取其重，在這個(gè)輕和重之間做出什么樣的抉擇。所以，我來(lái)談改革時(shí)間表，到2020年的目標(biāo)，刺激經(jīng)濟(jì)要有更多要素的流通，更多市場(chǎng)機(jī)制的出現(xiàn)，更多權(quán)利的下放和整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的協(xié)調(diào)，需要在改革上更進(jìn)一步的信心、勇氣，以及更深刻的探索。

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