談中小城市規(guī)劃公眾參與

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近年來，公眾參與城市規(guī)劃開始成為規(guī)劃界普遍關(guān)注和討論的問題，一些城市推廣的城市規(guī)劃公示與公開制度，取得了良好的效果。江陰市自2002年中山公園改造規(guī)劃開始開展公眾參與活動以來，已組織開展了10多次城市規(guī)劃公眾參與活動，作為中小城市在城市規(guī)劃公眾參與活動中作了一些嘗試，也引發(fā)了一些思考。

　　城市規(guī)劃公眾參與活動的特征和問題

　　1、公眾參與已引起各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，但在制度上還沒有保障，在形式上還比較單一。

　　公眾參與的重要性和必要性已引起政府各級領(lǐng)導(dǎo)的重視和認可，但在具體實施過程中，還沒有形成制度，公眾參與活動的隨意性和主觀性比較明顯，尤其是大部分中小城市都沒有固定的城市規(guī)劃展覽館，僅局限于在市民廣場或公園進行臨時的展出或征詢意見，形式也比較單一，缺乏長久性。

　　2、公眾參與活動群眾參與積極性還不高，但尚處于初始階段。

　　通過參與活動的調(diào)查表看出，中小城市群眾的公眾參與活動，由于受市民自身環(huán)境、利益、性別、年齡、職業(yè)等條件的限制，除了一部分政府官員、專業(yè)人士和知識分子以外，其他群眾的參與熱情不高。尤其是外來人口，由于對當?shù)氐牡乩憝h(huán)境、歷史文脈、文化景觀不那么熟悉，感覺無從參與，參與少，公眾參與活動尚處于起步階段，普通市民熱情并不是很高漲。

　　3、公眾參與活動已呈現(xiàn)出多元化的趨勢，但主要集中在形體規(guī)劃上，公眾參與的深度和廣度還遠遠不夠。

　　從公眾反饋的內(nèi)容看，涉及道路、市政管線、環(huán)保綠化、公共設(shè)施、城市特色、文化景觀、歷史遺產(chǎn)等諸多方面，公眾參與表面上呈現(xiàn)了多元化的趨勢，但是由于絕大多數(shù)市民對規(guī)劃的理解、認識還很模糊，參與效果不大，公眾仍然更多地把規(guī)劃視為形體上的設(shè)計，而未從土地利用、空間結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展層面上給予更多的參與。

　　4、公眾參與已取得初步成效，但尚缺乏連續(xù)性和互動性。

　　通過公眾參與活動，規(guī)劃局從市民中采納了不少真知灼見。但是，在公眾參與過程中，參與－反饋－再參與的機制沒有形成，一方面規(guī)劃局沒有采取相應(yīng)的措施向市民反饋其意見與建議是否被采納；對建議已被采納的市民，規(guī)劃局也沒有對其作出適當?shù)莫剟?，鼓勵激發(fā)其再參與；另一方面市民除了在4月1日規(guī)劃日有比較正式的再參與機會外，平時只有在自己利益被損害忍無可忍時才會到規(guī)劃局上訪，而這種上訪與再參與達到的效果相差甚遠。公眾參與缺乏連續(xù)性和互動性，參與采取問卷調(diào)查的形式，幾乎是一個單向過程，參與也似乎成為一種變相的“收集資料”，而這些資料在實際規(guī)劃中所占的分量又微乎其微。公眾參與沒有貫穿城市規(guī)劃與管理的整個過程，而僅是集中在方案出來以后，或者某些違章建筑已建成之后。城市規(guī)劃編制過程中公眾參與還不多。

　　推進城市規(guī)劃公眾參與活動應(yīng)當注意的幾個問題

　　城市規(guī)劃的公眾參與制度的建立、發(fā)展和完善，是一個漸進的過程，這個過程與整個國家政治體制改革的進程密不可分，它需要整個社會民主發(fā)展的大環(huán)境條件的提升。因此中小城市推進城市規(guī)劃公眾參與活動態(tài)度要積極，步伐要穩(wěn)妥，尤其應(yīng)當處理好以下幾個問題：

　　1、公眾參與活動首先要注重多層次、多形式的規(guī)劃宣傳，讓城市廣大群眾了解城市規(guī)劃。

　　規(guī)劃部門可采取咨詢或召開情況通報會及通過電視節(jié)目、英特網(wǎng)定期向市民通報規(guī)劃管理的內(nèi)容、范圍、技術(shù)指標要求等，給市民提供一個了解規(guī)劃的機會。同時還可邀請市民參加城市規(guī)劃的展示會、論證座談會或聽證會；聘請市民為城市規(guī)劃監(jiān)督員；在報刊上開辟“我心目中的城市”、“怎樣建設(shè)花園城市”等專欄。同時，開展類似“城市的昨天、今天、明天”專題講座，發(fā)動廣大青年學(xué)生，應(yīng)用他們的聰明才智參與城市規(guī)劃。只有青年參與，這項工作才富有朝氣和希望。同時要向大城市學(xué)習(xí)，有條件的城市要盡快建設(shè)專門的城市規(guī)劃展覽館。

　　2、要加強公眾規(guī)劃素質(zhì)的教育，積極引導(dǎo)公眾參與，提高參與活動質(zhì)量。

　　公眾參與規(guī)劃的根本問題是公眾教育問題，從小學(xué)、中學(xué)到大學(xué)的課程設(shè)置上，都應(yīng)當有城市規(guī)劃這門學(xué)科的位置。對選舉出來的機構(gòu)代表、工商界領(lǐng)導(dǎo)、政府官員等，應(yīng)當對其組織專門的講座，對他們系統(tǒng)地進行規(guī)劃知識教育。這里，特別需要指出的是，城市規(guī)劃意識深入人心是個漸進的過程。

　　在目前公眾參與的初期階段，重點應(yīng)放在規(guī)劃知識的普及和傳播上，讓公眾、開發(fā)商和政府官員真正了解規(guī)劃的實質(zhì)。公眾參與的主體應(yīng)以專業(yè)人士為主，這一階段實際上是公眾參與的萌芽階段。當公眾對規(guī)劃有一定認識時，可以嘗試擴大公眾參與的范圍，由公眾選出社區(qū)代表，參與規(guī)劃的編制和決策。規(guī)劃設(shè)計人員組織各種座談會、展覽會，編制各種手冊、目錄等方便公眾參與。這一階段為公眾參與的發(fā)展階段。第三階段則是公眾參與的成熟階段，要求規(guī)劃的審批應(yīng)有規(guī)劃對公眾意見的處理目錄。公眾參與方式多種多樣，有討論會議、圖形模擬展覽會等，參與的深度也從規(guī)劃的編制階段過渡到規(guī)劃決策和實施的階段。

　　3、要提高規(guī)劃設(shè)計人員的素質(zhì)，逐步深化公眾參與活動的形式和內(nèi)涵。

　　我們規(guī)劃人員普遍存在的問題是過于偏重物質(zhì)規(guī)劃和圖紙設(shè)計外形，而忽略了規(guī)劃的社會、經(jīng)濟屬性，忽視了規(guī)劃的“公平性”。因而，規(guī)劃人員首先應(yīng)注重自身專業(yè)理論素質(zhì)的提高。

　　如何滿足代表不同利益的團體要求，而又不損害其他團體利益或?qū)p害度降至最低，尤其是滿足和不損害公眾利益及弱勢群體利益，這是新時期城市規(guī)劃對規(guī)劃人員素質(zhì)的新要求。規(guī)劃人員要有進行“討價還價”的協(xié)調(diào)能力，幫助公司、開發(fā)商提高和改變規(guī)劃設(shè)計傳統(tǒng)思想意識，利用開發(fā)商的經(jīng)濟資源實現(xiàn)政府和規(guī)劃人員的藍圖，從而達到開發(fā)商利益和社會公眾利益的統(tǒng)一。同時，要變“事后參與”為“事前參與”，重點放到在規(guī)劃制定過程中怎么聽取和吸收群眾的合理意見上來。

　　4、要在城市規(guī)劃決策機制上做好公眾參與的文章，公眾參與規(guī)劃要建立制度保障。

　　這其中的關(guān)鍵是制度建設(shè)。比如我國香港就有城市規(guī)劃委員會，它是在香港特區(qū)政府主管城市規(guī)劃的規(guī)劃署以外的一個機構(gòu)?，F(xiàn)由33人組成，主席（現(xiàn)為規(guī)劃環(huán)境地政局局長）、副主席（現(xiàn)為規(guī)劃署署長）、5位官方成員，26位非官方成員組成。這26人中包括商業(yè)界人士、工業(yè)家、環(huán)保人士、學(xué)者、以及與規(guī)劃和發(fā)展有關(guān)的在職專業(yè)人士，他們具有廣泛的專業(yè)和公眾的代表性。這個委員會對規(guī)劃的決策有很大權(quán)力。它定的事，不能隨便改動，要更改，必須經(jīng)過法律程序。現(xiàn)在有些城市，已經(jīng)開始建立在政府城市規(guī)劃行政主管部門以外的，有群眾代表參加的城市規(guī)劃委員會。公眾參與與城市社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展有很大的關(guān)系。我們應(yīng)借鑒西方的經(jīng)驗，使城市社區(qū)發(fā)展和城市規(guī)劃公眾參與結(jié)合起來。

　　5、要延伸公眾參與活動，通過公眾參與，強化規(guī)劃監(jiān)督管理工作職能。

　　在與公眾溝通的過程中，對這種全面而宏觀的規(guī)劃最感興趣的是專家；而眾多建設(shè)單位更關(guān)注的則是規(guī)劃的實施與管理；對于普通市民來說，最關(guān)切的卻是規(guī)劃的監(jiān)督與檢查。因此，后兩者也成為他們所致力公示與公開的重要方面。有關(guān)規(guī)劃審批的程序與周期，各項規(guī)劃管理的法規(guī)、規(guī)定、規(guī)范和技術(shù)指標，控制性詳細規(guī)劃的調(diào)整，規(guī)劃方案的評審等等，這些涉及市民百姓切身利益的內(nèi)容，要逐步地向社會公開并引入公眾參與機制。