城市污水處理必須實(shí)現(xiàn)八個(gè)轉(zhuǎn)變

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城市污水是城市中各種污水和廢水的統(tǒng)稱，它由各種生活污水、工業(yè)廢水和入滲地下水三部分組成。城市污水處理系統(tǒng)是指收集、輸送、處理、再生和利用城市污水的設(shè)施以一定方式組合成的總體。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快，城市污水排放量越來越大，如果不能得到妥善處理，將嚴(yán)重污染環(huán)境，影響人居環(huán)境質(zhì)量和城市可持續(xù)發(fā)展。資料顯示，整個(gè)水體污染中，農(nóng)業(yè)畜牧養(yǎng)殖業(yè)排放量約占40％，工業(yè)約占30％，城市污水約占30%~40%.因此，城市污水處理事業(yè)的發(fā)展好壞十分重要。

　　一、我國城市污水處理發(fā)展迅速，成績巨大

　　黨中央、國務(wù)院一直十分關(guān)注和重視城市水污染防治工作。自改革開放以來，全國各地的城市污水處理設(shè)施建設(shè)取得了令人矚目的成果。特別是1998年以來，污水處理事業(yè)更是得到了空前的發(fā)展。

　　根據(jù)建設(shè)部普查，到2006年年底，全國656個(gè)城市共有城市污水處理廠814座，日處理污水能力為6310萬立方米，排水管道長度26.1萬公里。城市污水年處理總量201億立方米，城市污水處理率57.01%，其中污水處理廠集中處理率為44.1%.

　　縱觀世界各國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，都經(jīng)歷了一個(gè)先污染、后治理的過程，付出了相當(dāng)代價(jià)，發(fā)展有快有慢。據(jù)了解，到2004年底的城市污水處理率，巴西僅為38%%，俄羅斯為90%，英國為100%.韓國于上世紀(jì)80年代中期實(shí)施國家污水管理計(jì)劃，當(dāng)時(shí)人均GDP大約為7000美元。經(jīng)過了20年的時(shí)間，韓國污水處理率達(dá)到了80%.

　　盡管目前我國城市污水處理能力、效率、水平與環(huán)境要求差距很大，但必須看到中國的城市污水處理發(fā)展速度很快，成績巨大。1978年全國只有37個(gè)城市污水處理廠，日處理能力約為64萬立方米；1998年全國有398個(gè)污水處理廠，日處理能力1583萬立方米；即使在“九五”末的2000年，也只有427個(gè)污水處理廠，日處理能力2158萬立方米。

　　與1998年相比，短短8年時(shí)間，2006年全國城市污水處理量增長1.9倍，污水處理率也由1998年的29.56%增至2006年的57%，增長幅度達(dá)192.9%，幾乎翻了一番。

　　應(yīng)該說，與世界各國比，中國城市污水處理發(fā)展是世界所有國家中最快的，這也是中國政府對全球可持續(xù)發(fā)展做出的貢獻(xiàn)。

　　中國城市污水處理事業(yè)之所以發(fā)展較快，主要是由于地方各級政府的重視，社會(huì)主義制度可以集中力量辦大事，同時(shí)，不可否認(rèn)的是1998年起實(shí)行的擴(kuò)大內(nèi)需政策，發(fā)行國債的一部分投資城市污水處理廠的建設(shè)，起到了極大的帶動(dòng)作用。特別是黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀的要求，指引全國各族人民在現(xiàn)代化的過程中努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，這為城市污水處理事業(yè)又好又快地發(fā)展創(chuàng)造了良好的氛圍和條件。

　　二、城市污水處理責(zé)任重大，任務(wù)艱巨

　　取得以上這些成績來之不易，但是我國的城市污水處理形勢依然十分嚴(yán)峻，任務(wù)還相當(dāng)艱巨。

　　按照《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》和《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》要求：到2010年，全國設(shè)市城市的污水處理率不低于70％；缺水城市再生水利用率達(dá)到20％以上。“十一五”期間新增城市污水日處理能力4500萬噸、再生水日利用能力680萬噸，形成COD削減能力300萬噸；今年設(shè)市城市新增污水日處理能力1200萬噸，再生水能力100萬噸，形成COD年消能力60萬噸。整個(gè)任務(wù)與“十五”末的能力相比幾乎翻了一番。

　　目前，要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，還存在許多問題，主要是：一、污水處理設(shè)施建設(shè)任務(wù)繁重。計(jì)劃今年設(shè)市城市新增污水處理能力1200萬噸，參比2006年新增污水處理能力，需要翻一番。各級財(cái)力投入不足，資金短缺仍是制約工程建設(shè)的突出問題。二、污水收集管網(wǎng)與廠區(qū)建設(shè)不配套，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不落實(shí)，使部分已建成的污水處理項(xiàng)目負(fù)荷率偏低甚至不能正常運(yùn)行。三、相關(guān)處理技術(shù)設(shè)施改造有待加強(qiáng)?，F(xiàn)有污水處理工藝需要改造，增加脫磷除氮設(shè)施，污水污泥處置問題始終沒有很好的解決辦法。四、政策法規(guī)不健全，部分城市污水處理費(fèi)征收工作難度大，再生水利用重視不夠，城市污水排放和處理的監(jiān)管體系沒有建立，監(jiān)管力度亟待加強(qiáng)。五是在推進(jìn)污水處理產(chǎn)業(yè)化，有關(guān)用地、用電、稅收等優(yōu)惠政策有待進(jìn)一步落實(shí)。

　　總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，要加快城市污水處理的發(fā)展必須充分考慮兩個(gè)基本點(diǎn)：

　　第一是如何調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。城市污水處理是地方政府的事權(quán)，也是地方政府的責(zé)任。地方政府既是最終的實(shí)施主體，也是監(jiān)管工作的責(zé)任主體。因此，要實(shí)現(xiàn)城市污水減排的目標(biāo)，除了將目標(biāo)任務(wù)分解落實(shí)之外，關(guān)鍵還是要通過政策的制定，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方政府參與和推動(dòng)城市污水處理工作的積極性。實(shí)踐證明，地方政府認(rèn)識(shí)不到位，沒有積極性，只靠中央政府的號(hào)召和要求是無法落到實(shí)處的。相反，只要地方政府想干的事情，就能克服一切困難，動(dòng)員一切資源，想盡一切辦法干成干好。

　　第二是如何充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。市場的作用是巨大的，市場發(fā)揮作用也是有規(guī)律的。按照“十一五”規(guī)劃目標(biāo)要求，要增加4500萬噸城市污水處理能力和300萬噸削減COD能力，專家估算，約需投資人民幣3300多億元。這些投資，僅靠各級政府的財(cái)政收入，很難做到。更重要的是，投資主體不轉(zhuǎn)變，效率難以提高。即使城市污水處理能力達(dá)到了，也難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，必須充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)型作用。通過開放市場，理順價(jià)格和收費(fèi)，制定優(yōu)惠政策等，保證投資者的合法收益，以最大程度的吸引社會(huì)資本投入到城市污水處理行業(yè)上來。

　　三、城市污水處理發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)八個(gè)轉(zhuǎn)變

　　面對新的形勢，總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為了促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展，在城市污水處理發(fā)展上必須實(shí)現(xiàn)八個(gè)根本轉(zhuǎn)變：

　　（一）在認(rèn)識(shí)上，變廢水為資源

　　在對城市污水的認(rèn)識(shí)上，人們經(jīng)歷過一個(gè)由低級到高級的過程。相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期，由于技術(shù)手段和認(rèn)識(shí)的限制，人們曾經(jīng)把城市污水看作是“廢水”。既然是廢水，自然就是簡單處理完后向下游排掉就可以了。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市水資源短缺的壓力越來越大，追究城市水危機(jī)的根本原因，人們越來越認(rèn)識(shí)到，是水的社會(huì)循環(huán)超出了水的自然循環(huán)可承載的范圍。因此，只有充分尊重水的自然運(yùn)動(dòng)規(guī)律，合理科學(xué)地使用水資源，使上游地區(qū)的用水循環(huán)不影響下游水域的水體功能、社會(huì)循環(huán)不損害自然循環(huán)的客觀規(guī)律，從而維系或恢復(fù)城市乃至流域的良好水環(huán)境，才是水資源可持續(xù)利用的有效途徑。這就要求我們從“取水—輸水—用戶—排放”的單向開放型的用水模式轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;節(jié)制地取水—輸水—用戶—再生水”的反饋式循環(huán)流程，提高水的利用效率。實(shí)現(xiàn)這一重大用水模式的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)污水再生利用是是關(guān)鍵。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，城市污水已不再是廢水，而是一種寶貴的資源。既然是一種資源，就要最大程度的利用。提高城市污水的再生利用率，一是可以減少污染物排放，二是節(jié)約了有限的水資源。

　?。ǘ┰谝?guī)劃上，變大集中為合理布局

　　正是由于認(rèn)識(shí)上的偏差，過去在城市污水處理的規(guī)劃布局上，一般都是把城市污水處理廠安排在城市的下游，靠管網(wǎng)攔截，重力自流，把城市污水輸送到城市污水處理廠，經(jīng)過處理后，再排放到下游的自然水體中去。現(xiàn)在城市污水是一種資源了，必須重復(fù)利用。如果仍采取過去的規(guī)劃布局，城市污水處理完，如要利用就需要再重新鋪設(shè)新的管道，采用分級提升的辦法，輸送到城區(qū)用戶。這不僅造成了巨大的工程建設(shè)成本和土地資源的浪費(fèi)，而且還會(huì)形成極高的運(yùn)行成本，無論是從經(jīng)濟(jì)上，還是從社會(huì)實(shí)踐上都是行不通的。因此，沒有合理的污水處理廠的布局，就沒有水資源保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也不可能實(shí)現(xiàn)水資源的循環(huán)利用。所以，必須改變過去“大集中，大排放”的規(guī)劃布局，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，就近處理，有利使用”的原則，重新審視和調(diào)整城市污水處理廠的規(guī)劃布局，適當(dāng)采取分散、小型、多級、循環(huán)的方法，合理建設(shè)城市污水處理廠，促進(jìn)城市污水的再生利用。

　　（三）在工藝上，變單一為綜合

　　同樣是由于過去對城市污水認(rèn)識(shí)上的偏差，不僅形成了規(guī)劃布局上的不合理，而且也造成了城市污水處理工藝上的先天不足。目前有相當(dāng)一部分城市已建成的污水處理廠采用的是一級處理或一級強(qiáng)化處理，部分二級處理工藝中也沒有考慮除磷脫氮功能，出水沒有消毒工藝，不適應(yīng)城市污水處理再生利用的要求。

　　因此，在城市污水處理的工藝上必須按照“最大化利用”的原則，從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況需要出發(fā)，爭取由單一的處理工藝改造為綜合處理工藝，通過積極推廣各種膜分離技術(shù)、臭氧氧化技術(shù)以及安全消毒技術(shù)的應(yīng)用，努力改善城市污水處理水平，達(dá)到再生水的指標(biāo)要求，提高水的重復(fù)利用率。同時(shí)要努力推進(jìn)污泥無害化處置的技術(shù)進(jìn)步，推廣污泥的資源化利用。

　?。ㄋ模┰诮ㄔO(shè)上，變政府為主為社會(huì)為主

　　加快城市污水處理的發(fā)展，保護(hù)好水環(huán)境是地方政府的職責(zé)，政府不能以任何理由推卸應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。但政府的責(zé)任不等于政府包辦，凡是市場能發(fā)揮作用的，凡是企業(yè)能夠做的，都應(yīng)該讓市場和企業(yè)去做。

　　過去，由于市場發(fā)育程度不夠，社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平不高，污水處理收費(fèi)不到位，很難吸引社會(huì)資本投入到城市污水處理行業(yè)上來?，F(xiàn)在，各方面條件已經(jīng)具備。為了進(jìn)一步加快城市污水處理設(shè)施的建設(shè)，提高運(yùn)營效率和管理水平，在繼續(xù)加大政府財(cái)政投入的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分利用市場機(jī)制，建立多元化投資體制，推進(jìn)城市污水處理的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。要改變以往政府在城市污水處理建設(shè)中的主導(dǎo)地位，逐步讓社會(huì)力量成為建設(shè)的主體。政府投入的建設(shè)資金主要發(fā)揮引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市污水處理建設(shè)。在實(shí)踐中有些地方創(chuàng)造的“社會(huì)建廠，政府配網(wǎng)，加強(qiáng)監(jiān)管，按處理量付費(fèi)”的政企合作模式值得推廣。

　?。ㄎ澹┰谶\(yùn)營上，變事業(yè)單位為企業(yè)

　　目前，許多城市的城市污水處理廠還仍然是事業(yè)單位。這不僅造成了機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下，還形成了政事不分，政企不分，政府和污水處理單位由于共同利益關(guān)系，難以相互監(jiān)督與制約。因此，必須堅(jiān)持政事分開，政企分開的原則，按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，對城市污水處理廠進(jìn)行企業(yè)化改造，并徹底與當(dāng)?shù)卣撱^。在轉(zhuǎn)企改制工作中，要嚴(yán)格規(guī)范操作程序，加強(qiáng)政府監(jiān)管，切實(shí)做到國有資產(chǎn)不流失，職工的合法權(quán)益不受侵害。

　　各級政府建設(shè)行政主管部門應(yīng)改變對城市污水處理行業(yè)直接管理的模式，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到市場監(jiān)管等方面。

　?。┰谕顿Y上，變撥款為補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合

　　不可否認(rèn)國債資金對城市污水處理事業(yè)的發(fā)展起到了極大的推動(dòng)作用，但是應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，以往的投資方式，容易造成地方上“國家的錢，不用白不用”的心理，爭項(xiàng)目，跑投資，效率不高、鋪張浪費(fèi)。部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)還存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過高，管網(wǎng)投資不配套等問題，這種傳統(tǒng)的投資方式需要徹底改變，以確保國家投資效益的最大化。

　　按照目前財(cái)政“分灶吃飯”的體制，中央政府對城市污水處理的投資應(yīng)主要起引導(dǎo)和扶持作用。因此，借鑒各方面改革的經(jīng)驗(yàn)，中央政府的投資應(yīng)采取補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)的方式：

　　1、對城市排水管網(wǎng)的建設(shè)和西部困難地區(qū)的城市污水處理設(shè)施建設(shè)予以補(bǔ)貼。這樣做的結(jié)果，一能夠?qū)Τ鞘信潘芫W(wǎng)的建設(shè)起到一種引導(dǎo)作用，二對西部困難地區(qū)，實(shí)際上是一種生態(tài)補(bǔ)償。

　　2、對城市污水處理發(fā)展好的予以獎(jiǎng)勵(lì)。應(yīng)按照城市污水處理能力建設(shè)（處理率），城市污水處理運(yùn)行情況（負(fù)荷率），削減COD的成效（削減率）等主要指標(biāo)嚴(yán)格考核，對各地城市污水處理情況進(jìn)行綜合評價(jià)，獎(jiǎng)勵(lì)“快牛”，直接兌現(xiàn)。誰發(fā)展的快，誰就得好處。

　?。ㄆ撸┰诳己松希円粤繛橹鳛榱?、質(zhì)結(jié)合

　　在以往的考核體系中，只是注重城市污水處理廠的水量和出水標(biāo)準(zhǔn)，而對進(jìn)水水質(zhì)基本不監(jiān)控。重“量”而不重“質(zhì)”的考核方式，帶來了污水處理廠運(yùn)行不穩(wěn)定、城市水體污染物削減效果不理想的后果，甚至出現(xiàn)了抽取河道污水進(jìn)入污水處理廠處理后再排入原來河道的消極現(xiàn)象。

　　因此，要改變對城市污水處理廠的考核方式，要變以量為主為以量、質(zhì)結(jié)合為主，要把主要污染物削減的效率作為評價(jià)城市污水處理成效的主要指標(biāo)。逐步建立“COD、氨氮、總磷等主要污染物的削減與污水處理費(fèi)的核撥掛鉤”機(jī)制。不僅要督查實(shí)際處理的污水量，還要考核COD、氨氮、總磷的削減量，并和污水處理企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益密切結(jié)合，促進(jìn)企業(yè)切實(shí)提高污水處理率，減少污染物排放量。

　　（八）在監(jiān)管上，變臨時(shí)為常態(tài)

　　城市污水處理工作的健康發(fā)展與正常運(yùn)行，離不開政府的有效監(jiān)管。目前，在城市污水處理監(jiān)管方面，還沒有形成完整的監(jiān)管體系，監(jiān)管力量薄弱，監(jiān)管手段落后，監(jiān)管工作明顯滯后。在工作方法上基本是臨時(shí)抽查，“事后評價(jià)”，這種監(jiān)管方式使得監(jiān)管工作時(shí)常處于被動(dòng)狀態(tài)。

　　必須盡快建立起“事先、事中、事后”為一體的常態(tài)監(jiān)管機(jī)制，全面、系統(tǒng)地組織開展相關(guān)培訓(xùn)工作，進(jìn)一步提高監(jiān)管人員素質(zhì)和管理水平，加強(qiáng)配備必要的設(shè)備和儀器，完善進(jìn)出水在線監(jiān)測系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政府有關(guān)主管部門對城市污水處理廠二十四小時(shí)監(jiān)控，形成靈敏高效準(zhǔn)確的監(jiān)管機(jī)制。