項目管理:代建制在奧運工程中的實踐

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     據(jù)了解現(xiàn)全國已有30個省市都實行了政府投資項目代建制，各地的代建制做法有相似的地方，也有不同的差異。我們也在奧運工程代建制的工作中進行了不同的探索，奧運工程的特殊性就是于北京的代建制不同。所以今天講的是探索，而不是應(yīng)用。奧運工程的特殊性：首先北京市也有代建制管理辦法，但是奧運工程的代建制與北京的代建制不同。然后我們機構(gòu)的特殊性，我們機構(gòu)的名稱也由奧運工程指揮部改為2008奧運工程指揮部。原因不僅僅是奧運工程，與奧運工程相關(guān)的橋梁、道路也由我們統(tǒng)一指揮，調(diào)度。例如：機場，國家電視臺，新國展等等。
    
　　還有個特殊性是與代建制有關(guān)。08辦既是委托人，又是使用人，還是監(jiān)管人。三位與一體，因此在代建制過程中，委托的問題我們可能碰到了，使用的問題我們也碰到了，監(jiān)管的問題我們也同樣碰到了。所以呢，今天的代建制僅可能代表我個人觀點，實際操作和借鑒意義不大，但是我認(rèn)為這些問題是相通的。 
    
　　從五個方面介紹：

　　一、代建制的介定
    
　　代建制定義：是指項目的投資管理單位通過招標(biāo)方式選擇專業(yè)的項目管理單位承擔(dān)組織建設(shè)和資金管理的工作，工程竣工后交付給使用單位這樣的一種制度。但是這個定義和我們的做法來說，我認(rèn)為定義窄了！為什么呢？只定義承擔(dān)代建制的承擔(dān)組織建設(shè)和資金管理，實際上這是代行的建設(shè)單位的責(zé)任，沒有涉及到其他的工作，在介定中是沒有的。這樣又帶來了一個問題就是：代建制和工程總承包的關(guān)系，代建制和項目管理的關(guān)系。現(xiàn)在大家都知道工程總承包是交鑰匙工程，他可不可以理解為代建呢？那么項目管理在工程建設(shè)中可根據(jù)合同約定承擔(dān)很多的管理工作，他也是代建的一個組成，因此對代建的爭議到目前仍然是存在的。有人認(rèn)為項目管理是代建的一種方向，還有人認(rèn)為工程總承包是代建的一種方向。另外行政管理部門對代建的認(rèn)識同上面都不一致，也存在對代建的理解不一致，那我想說明他們之間的關(guān)系存在這問題。
    
　　二、奧運工程的基本情況。
    
　　29屆奧運會一共舉行28個比賽項目，在北京是26個項目，在青島是帆船，在香港是馬術(shù)。26個比賽項目按照我們現(xiàn)在的統(tǒng)計，新建設(shè)的場館31個，獨立訓(xùn)練41個，還有5個相關(guān)設(shè)施。新建場館里新建的有11個，改擴建的11個，臨建9個，那5個相關(guān)設(shè)施主要是為奧運會比賽配套的。比如說運動員村我們叫奧運村，媒體村、國家會議中心數(shù)字北京大廈、還有北京的奧林匹克森林公園，這樣五個相關(guān)設(shè)施組成了整個奧運工程。那我想說明這些工程，是我們現(xiàn)在在北京推行的代建制，是不是所有的工程呢？不是，為什么呢？現(xiàn)在從北京奧運代建投資工程結(jié)構(gòu)來說：有中央財政投資，有國家發(fā)改委的固定資產(chǎn)投資，還有財政的改擴建投資，有北京市的政府投資、有區(qū)政府的投資、還有國際奧委會的投資5.4億，還有混合投資。所謂混合投資就是政府投資一部分，企業(yè)投資一部分，比如說我們國家體育場，政府投資58%，企業(yè)聯(lián)合投資是42%；還有企業(yè)自籌，大學(xué)自籌。因此從投資結(jié)構(gòu)來看是多元化的。那我們北京市是在奧運代建過程中，是由司長辦公會定下來的，對北京市政府投資的項目要實行代建制。所以在這個原則下面，先推行第一批，有12個項目，這12個項目大概是25億。再推行第二批，主要是我們的訓(xùn)練場館，還有改擴建場館。這是我介紹的奧運工程基本情況。
    
　　三、代建制在奧運工程中的應(yīng)用。
    
　　為了使代建制在奧運過程中順利的實施，我們首先提出了，要規(guī)范奧運工程的代建的行為。我們?yōu)榱隧樌麑嵤?，我們會同了北京市發(fā)改委，財政、建設(shè)、審計、監(jiān)察、法制辦等各個部門。我們制定了奧運工程代建制的管理辦法，奧運工程代建制的實施細則，實施方案，以及合同文本四個文件，這四個文件就是規(guī)范行為的。里面很多主體的責(zé)、權(quán)、力在合同中就加以明確。從目前的12個項目代建情況來說還是正常的。而且我們12個項目都是公開招標(biāo)的方式確定的，都已經(jīng)簽定了代建合同，已經(jīng)開始了實施。對目前的應(yīng)用我就說這些

　　四、代建制在奧運工程中存在的主要問題。
    
　　在奧運工程中主要有13個方面的問題

　　第一個，就是體制性障礙并缺乏法律依據(jù)的問題。應(yīng)該說是我們碰到的第一個問題。為什么說是體制性障礙？國務(wù)院發(fā)布了投資體制改革決定以后，作為發(fā)展改革部門來說，他是牽頭單位，因此作為中央或北京市出臺一些管理規(guī)定。作為一個建設(shè)工程應(yīng)該涉及到是方方面面，發(fā)改委主要是立項審批上面。但是涉及到資金上面，我們的財政部門就要站起來說話了，他說資金是從我這出去的，花多花少應(yīng)該是我審查、監(jiān)管，我是審查單位，監(jiān)管單位，因此他也出了一個文件《代建制的指導(dǎo)若干意見》，在這意見里面，他參照建設(shè)單位管理費，明確了代建制的取費標(biāo)準(zhǔn)。那么他也是一個管理單位。然后建設(shè)行政主管部門又站出來了，認(rèn)為真正的代建實施過程是在建設(shè)階段，一旦工程開工到竣工，時間是最長，投資花費又最多，那么他又推行工程總承包和項目管理，他認(rèn)為項目管理在這里面應(yīng)該是起主導(dǎo)作用，因此建設(shè)行政主管部門認(rèn)為在代建管理里面也是主管部門。然后是審計，由于我們政策不配套，有些東西超出了一些規(guī)定，審計部門說你這個沒有依據(jù)，你為什么這么作，現(xiàn)在奧運工程是實行全國加和北京兩級審計的，現(xiàn)在已經(jīng)進入審計了。那么就是說你沒有依據(jù)就是違法。這個問題就要提出來了。監(jiān)察部門也說，所有如果不合法或違法規(guī)定的要予以糾正。大家看，這么多的管理部門都在圍繞代建在進行管理，客觀上來說大家都在管但都沒管好。這是我個人觀點。作為奧運工程出現(xiàn)這樣的情況也很正常，首先說法律依據(jù)，我們就是國務(wù)院的一個決定，按照許可法來說，一個決定算不上什么層面，夠不成法律法規(guī)，就是一個規(guī)法性的文件。因此，法律的效力不足。這是第一個問題。我想所謂搞代建制的，管理代建制也好，使用代建的也好，我想你們也是應(yīng)該碰到的。 
    
　　第二，碰到的是關(guān)于代建單位的資格問題，你要搞代建馬上面臨的就是這個問題。資格問題，首先說我們的建筑法規(guī)定：第十三和十四條規(guī)定，從事建筑活動要經(jīng)過審查，取得資格資質(zhì)，然后在資質(zhì)范圍內(nèi)從事建筑活動。但是這里沒有代建制，特殊點出我們的設(shè)計、勘察、施工、監(jiān)理，就點了這幾個行業(yè)要資質(zhì)。那么代建制算不算建筑活動？現(xiàn)在就兩種觀點，一種認(rèn)為它屬于，另一種認(rèn)為它不屬于。一種認(rèn)為，法不禁止便自由，法律上沒有說代建制，從法理上來說對公平來說的，而不是對行政機關(guān)說的。我們法律上都沒有這些規(guī)定，怎么能行呢。對我們管理機關(guān)來說：法無條文不可為。應(yīng)該按照這個理解。建筑法是2000年頒發(fā)的，我們代建制是從2004年開始實施的，因此法律在前，決定在后。因此在這碰上的就是資質(zhì)問題。從我們現(xiàn)在的行政許可法第十二條來說，取得這個許可的條件，第三項，就是象我們從事這個活動的都必須取得資格。具體條文大家可以看第三項，這就意味著大家要實行代建制，是個許可行為，要審批，必須先取的資格這一問題，因此資格也一直在我們這也是形成爭議的。
    
　　第三個問題，關(guān)于招標(biāo)問題。招標(biāo)問題也同樣存在這樣的問題，是不是招標(biāo)，代建工程招不招標(biāo)，或者人代建人招不招標(biāo)。按照招投標(biāo)法的第三條規(guī)定：在中華人民共和國境內(nèi)從事勘察、施工、設(shè)計、監(jiān)理、和主要的材料設(shè)備都應(yīng)該招標(biāo)。但在這個招標(biāo)法里面也沒有說到代建，代建就意味著可以招標(biāo)，也可以不招標(biāo)。而且我們招標(biāo)的方式呢，有公開招標(biāo)，邀請招標(biāo)，和直選三種形式，那我們要到底招不招標(biāo)，這是很現(xiàn)實的問題。

　　第四個問題，關(guān)于取費問題，這是不可逾越的。對于收費，我們首先說，代建單位屬不屬于中介，這個定義我們也沒下過，如果屬于中介，比如說監(jiān)理、招投標(biāo)代理、造價咨詢都是中介的話，國家還有指導(dǎo)價取費費率。那我們代建呢，也沒有明確。也沒有，那好，財政部制定了一個規(guī)定，他把這個代建制的取費，定義為代建管理費。這個費呢，大家可以參考一下財政部的300號文件和394號文件，這兩份文件都是講的對代建的規(guī)定，這個取費標(biāo)準(zhǔn)最高的是1.2%，一千萬以下的。大家可以想像一下如果一個代建，一千萬以下的是1.2%。然后超過兩千萬以下的是階梯是的取費，肯定低于1.2，我們奧運工程代建費有0.8%左右的，這個代建費就定下來了，問題就是這個代建費僅僅單位是管理費，還是包括代建其他內(nèi)容。如果只是管理費，那就變成傳統(tǒng)建設(shè)單位就是代建單位。如果把代建費擴大內(nèi)容，他把相關(guān)的內(nèi)容都納入代建，比如科研，編制、招標(biāo)代理，造價咨詢，那這個代建費的意義就不是代建管理費的意義了。因此在取費上面出現(xiàn)了問題。另外，在財政部這個文件里他又提到了這樣一種情況，特殊情況卻需超過事先要報批同級財政部門審核批準(zhǔn)，這種情況是不存在的，為什么呢，我們的代建制都是招標(biāo)的，也就是說費是提前已經(jīng)確定了。他不可能說事后再超，如果超，我們的合同權(quán)利義務(wù)就要改，那怎么可能呢，所有事后審核辦法是不可能的，所有取費的問題也是一個現(xiàn)實問題，而且我們?nèi)≠M也實在是偏低。