[寧夏]地下綜合管廊 未來城市主動脈

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2015年7月28日，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上說：“一場暴雨，就會引發(fā)市民們戲稱的‘看海’現(xiàn)象，這還是在一些大城市。”為此要建設(shè)地下綜合管廊，提高城市安全水平和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，打造經(jīng)濟發(fā)展新動力。近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確提出在36個大中城市開展地下綜合管廊試點工程，全面部署推進城市地下綜合管廊建設(shè)工作，其中要求“編制專項規(guī)劃”、“劃定建設(shè)區(qū)域”等十項具體措施尤為引人關(guān)注。

8月6日，銀川市召開市政府第37次常務(wù)會議。

會議研究了關(guān)于成立銀川市地下綜合管廊投資建設(shè)管理有限公司等有關(guān)事宜，會議指出，銀川市城市規(guī)模適度，建成區(qū)面積143平方公里，可以綜合正在進行的舊城改造和新區(qū)建設(shè)有序開展綜合管廊建設(shè)，逐步構(gòu)建銀川市地下綜合管廊架構(gòu)。銀川市金鳳區(qū)南、北部、西夏區(qū)中部及濱河新區(qū)所處地域為近年來城市發(fā)展的主要區(qū)域，擬建地下綜合管廊所在道路涉及老舊管網(wǎng)改造、入地及新建區(qū)域路網(wǎng)、配套基礎(chǔ)設(shè)施。會議同意在市屬國有獨資企業(yè)銀川市市政建設(shè)綜合開發(fā)有限公司的基礎(chǔ)上，籌建銀川市地下綜合管廊投資建設(shè)管理有限公司，即“銀川市市政建設(shè)和綜合管廊投資建設(shè)管理有限公司”，實行“政府主導(dǎo)、住建牽頭、企業(yè)運作”的管理運行模式。由于地下綜合管廊建設(shè)造價較高，初期投入較大，會議決定通過PPP市場化手段，鼓勵社會資本參與綜合管廊設(shè)施的建設(shè)和運營，引導(dǎo)有條件的大型企業(yè)參與投資，實現(xiàn)投資主體社會化。

從全國看，目前至少有近70個城市啟動了地下綜合管廊建設(shè)項目，“先地下，再建設(shè)”、“先規(guī)劃，后建設(shè)”已形成共識。值得思考的是，在全國地下管廊或地下空間大規(guī)模建設(shè)的同時，我們應(yīng)多學(xué)習(xí)借鑒，交流互通，運用科學(xué)的方法推進地下綜合管廊建設(shè)。

視野 國外建設(shè)經(jīng)驗借鑒

雖然地下綜合管廊在國內(nèi)還是個新鮮詞，但在一些西方發(fā)達國家已經(jīng)有超過百年的歷史。法國大文豪雨果的《悲慘世界》里，就有對巴黎地下錯綜復(fù)雜的下水道系統(tǒng)詳細描述。

世界上最早的綜合廊道出現(xiàn)在巴黎，始建于1883年，是以排放雨水和污水為主的重力流管線系統(tǒng)，管網(wǎng)縱橫，排污口、蓄水池眾多。后來，通過在管網(wǎng)內(nèi)部鋪設(shè)供水管、煤氣管、通信電纜、光纜等，進一步提高了管網(wǎng)的利用效能。

1893年，德國漢堡開始在街道兩側(cè)人行道下建設(shè)綜合管廊，收容煤氣管和自來水管。20世紀(jì)50年代，德國每個城市都通過立法，對地下管道建設(shè)進行管理，成立公共工程部，負責(zé)系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)與監(jiān)管。

從國際經(jīng)驗來看，一個城市完善的地下綜合管廊還有很多用武之地，包括垃圾的真空傳輸也可以在地下完成，例如日本在管廊中留一個空間，從這里把垃圾自動送到垃圾處理廠。地下管廊甚至可以作為一個地下物流系統(tǒng)，比如將蔬菜通過地下管廊從郊區(qū)運往市中心，在一線城市可以大幅降低物流成本。

新加坡 前期制訂詳細規(guī)劃

據(jù)《海峽時報》2013年《走向地下》的圖表報道，新加坡對地下空間的開發(fā)利用是有詳細規(guī)劃設(shè)計的：地表以下20米內(nèi)，建設(shè)供水、供氣管道；地下15米至地下40米，建設(shè)地鐵站、地下商場、地下停車場和實驗室等設(shè)施；地下30米至地下130米，建設(shè)涉及較少人員的設(shè)施，比如電纜隧道、油庫和水庫等。

此外，新加坡有嚴(yán)格的規(guī)劃許可制度。新加坡規(guī)劃制訂與實施由市區(qū)重建局負責(zé)，城市規(guī)劃方案的通過需要經(jīng)過專業(yè)團隊提出規(guī)劃草案、廣泛征求意見、國會審議、公開發(fā)布四個程序。城市規(guī)劃方案經(jīng)國會通過具有法律效力，城市規(guī)劃專家做出的規(guī)劃能夠較好地執(zhí)行，這也使新加坡極少出現(xiàn)反復(fù)開挖路面的“馬路拉鏈”問題。

日本 提升城市綜合功能

建設(shè)供排水、熱力、燃氣、電力、通信、廣電等市政管線集中鋪設(shè)的地下綜合管廊系統(tǒng)（日本稱“共同溝”），已成為日本城市發(fā)展現(xiàn)代化、科學(xué)化的標(biāo)準(zhǔn)之一。

早在上世紀(jì)20年代，日本首都東京市政機構(gòu)就在市中心九段地區(qū)的干線道路下，將電力、電話、供水和煤氣等管線集中鋪設(shè)，形成了東京第一條地下綜合管廊。此后，1963年制定的《關(guān)于建設(shè)共同溝的特別措施法》，從法律層面規(guī)定了日本相關(guān)部門需在交通量大及未來可能擁堵的主要干道地下建設(shè)“共同溝”。目前，國土交通省下屬的東京國道事務(wù)所負責(zé)東京地區(qū)主干線地下綜合管廊的建設(shè)和管理，次干線的地下綜合管廊則由東京都建設(shè)局負責(zé)。

如今已投入使用的日比谷、麻布和青山地下綜合管廊是東京最重要的地下管廊系統(tǒng)。采用盾構(gòu)法施工的日比谷地下管廊建于地表以下30多米處，全長約1550米，直徑約7.5米，如同一條雙向車道的地下高速公路。由于日本許多政府部門集中于日比谷地區(qū)，須時刻確保電力、通信、供排水等公共服務(wù)，因此日比谷地下綜合管廊的現(xiàn)代化程度非常高，它承擔(dān)了該地區(qū)幾乎所有的市政公共服務(wù)功能。

于上世紀(jì)80年代開始修建的麻布和青山地下綜合管廊系統(tǒng)同樣修建在東京核心區(qū)域地下30余米深處，其直徑約為5米。這兩條地下管廊系統(tǒng)內(nèi)電力電纜、通信電纜、天然氣管道和供排水管道排列有序，并且每月進行檢修。其中的通信電纜全部用防火帆布包裹，以防出現(xiàn)火災(zāi)造成通信中斷；天然氣管道旁的照明用燈則由玻璃罩保護，防止出現(xiàn)電火花導(dǎo)致天然氣爆炸等意外事故。這兩條地下綜合管廊已相互連接，形成了一條長度超過4公里的地下綜合管廊網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

地下綜合管廊系統(tǒng)不僅解決了日本城市交通擁堵問題，還極大方便了電力、通信、燃氣、供排水等市政設(shè)施的維護和檢修。此外，該系統(tǒng)還具有一定的防震減災(zāi)作用。1995年日本阪神大地震期間，神戶市內(nèi)大量房屋倒塌、道路被毀，但當(dāng)?shù)氐牡叵戮C合管廊卻大多完好無損，這大大減輕了震后救災(zāi)和重建工作的難度。

分析

開掘管廊市場尚需細化制度設(shè)計

建立社會資本盈利模式是關(guān)鍵，制定城市規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等也很重要

國務(wù)院辦公廳日前出臺《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），《指導(dǎo)意見》要求，到2020年，要建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營，鼓勵由企業(yè)投資建設(shè)和運營管理地下綜合管廊。

地下管廊投資巨大，將帶來多大市場和哪些商機？如何吸引社會資本參與建設(shè)和社會資本的投資回報？這些都成為業(yè)界關(guān)注的焦點。同時，建設(shè)地下管廊牽涉市政規(guī)劃、社會資本在參與地下管廊建設(shè)時除了需要保持財務(wù)平衡，還要迎接城市規(guī)劃、建設(shè)施工、新區(qū)發(fā)展等諸多挑戰(zhàn)。

能開啟萬億市場？

以每年建設(shè)8000公里管廊和每公里管廊造價1.2億元估算，地下綜合管廊每年能帶動1萬億元的投資；塑料管材類、施工建設(shè)類、附屬工程、管網(wǎng)信息監(jiān)控運營等行業(yè)受關(guān)注。

作為城市基礎(chǔ)設(shè)施，地下管廊能夠在土地、減少工程開挖、便于維護、降低管網(wǎng)漏損率等方面有效節(jié)約社會成本。同時，建設(shè)地下管廊也需要大量的資金投入。

對此，住建部部長陳政高在今年表示，以每年建設(shè)8000公里管廊和每公里管廊造價1.2億元估算，地下綜合管廊每年能帶動1萬億元的投資。

而據(jù)業(yè)內(nèi)專家測算，地下管廊分為廊體和管線兩部分，每公里廊體投資大約8000萬元，管線大約4000萬元，總造價為每公里1.2億元。因此，到2020年地下管廊將有8736億元的市場空間。

“地下管廊將是未來一段時間重要投資主題。”中金公司報告顯示，在經(jīng)濟面臨較大下行壓力、部分傳統(tǒng)領(lǐng)域投資趨于飽和的背景下，地下管廊正在成為穩(wěn)增長的新著力點，政策力度明顯加大。初步估算，未來年投資額有望達到4000億元~6000億元。

雖然各方對市場大小的預(yù)判存在一定差異，但是巨大的市場空間已經(jīng)展露。一些行業(yè)面臨的機遇開始呈現(xiàn)。有業(yè)內(nèi)人士表示，從短期來看，由于地下管廊還處于起步和培育階段，實際進展可能不會太快。但是塑料管材類、施工建設(shè)類、附屬工程、管網(wǎng)信息監(jiān)控運營等行業(yè)都受到業(yè)界關(guān)注。

針對管廊建設(shè)，一些企業(yè)也已經(jīng)做好準(zhǔn)備。北控水務(wù)常務(wù)副總裁李力表示，地下管廊建設(shè)符合城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的發(fā)展方向，能夠有效降低社會成本，企業(yè)也為此做了積極準(zhǔn)備。

建立盈利模式是關(guān)鍵

與國外一般由政府投入地下管廊建設(shè)不同，我國如何建立起社會資本參與的盈利模式、讓建設(shè)管廊的企業(yè)實現(xiàn)財務(wù)平衡才是解決資金來源的重點。

如何能夠在將地下管廊建設(shè)成符合標(biāo)準(zhǔn)、降低社會成本的基礎(chǔ)設(shè)施的同時，社會資本也能參與其中并獲得一定收益，成為政府和社會資本面臨的問題。

《指導(dǎo)意見》明確要創(chuàng)新投融資模式，推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運營管理。

建設(shè)地下管廊已經(jīng)在一些地方開展實踐。據(jù)了解，今年4月，財政部會同住建部確定包頭、沈陽、蘇州、廈門、?？诘?0個試點城市，中央財政投入34億元，計劃3年內(nèi)投入102億元以上引導(dǎo)地方建設(shè)試點，拉動社會資本投資約176億元，地方政府投資70億元。今后，中央財政將繼續(xù)通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持。

但是，相比于巨大的一次性投入來說，國家和地方政府投入的資金畢竟有限。與國外一般由政府投入地下管廊建設(shè)不同，我國如何建立起社會資本參與的盈利模式、讓建設(shè)管廊的企業(yè)實現(xiàn)財務(wù)平衡才是解決資金來源的重點。

對此，李力表示，如果每公里管廊建設(shè)費用為1億元，10公里管廊建設(shè)需求資金為10億元，按照每年8%投資回報，就需要8000萬元的費用。一般情況下僅依靠管線的入廊費和日常維護費的收入，難以做到財務(wù)平衡。

技術(shù)、成本、發(fā)展情況要明晰

技術(shù)應(yīng)用要充分考慮地質(zhì)、水文、地上地下空間環(huán)境條件的影響；新區(qū)建設(shè)往往和招商引資進度、成效相關(guān)，如果新區(qū)前幾年入駐企業(yè)較少，管廊建成也難以有管線納入建設(shè)地下管廊對成本、技術(shù)、管理都提出新要求?！吨笇?dǎo)意見》明確，推進地下綜合管廊主體結(jié)構(gòu)構(gòu)件標(biāo)準(zhǔn)化，積極推廣應(yīng)用預(yù)制拼裝技術(shù)，提高工程質(zhì)量和安全水平，同時有效帶動工業(yè)構(gòu)件生產(chǎn)、施工設(shè)備制造等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

對此，中冶京誠工程技術(shù)有限公司副總經(jīng)理李躍飛表示，城市地下綜合管廊工程技術(shù)包括結(jié)構(gòu)、電氣、通訊、消防、監(jiān)控、通風(fēng)、排水、管線等多方面，技術(shù)應(yīng)用要充分考慮地質(zhì)、水文、地上地下空間環(huán)境條件的影響。

他建議，鼓勵各參建單位、科研院所，在結(jié)構(gòu)類型、配套附屬設(shè)施、工程材料、施工工法、運營管理等各方面開展技術(shù)創(chuàng)新及應(yīng)用。同時，加強監(jiān)督，做好新技術(shù)評定和試驗工作。“地下結(jié)構(gòu)工程一旦有質(zhì)量問題，往往處理難度大，成本高；管廊內(nèi)管線一旦漏氣、漏電，關(guān)鍵配套技術(shù)故障等均可能造成巨大影響。要進行技術(shù)應(yīng)用前的評定和試驗工作，規(guī)避風(fēng)險。”李躍飛說。

值得注意的是，建設(shè)地下管廊涉及城市規(guī)劃、新區(qū)發(fā)展等多方面內(nèi)容，因此在整個建設(shè)過程中有些問題需要政府和參與企業(yè)考慮周全。

“有些地方的新區(qū)要先建設(shè)地下管廊，但是新區(qū)建設(shè)往往和招商引資進度、成效相關(guān)，如果新區(qū)前幾年入駐企業(yè)較少，管廊建成也難以有管線納入。而且，不同的管線納入時間也不同，這在一定程度上影響管廊的收入來源。”李力說。

此外，即使地下管廊建設(shè)好，管線企業(yè)是否愿意納入也要視具體情況而定。李力表示，管線企業(yè)會考慮入廊費和維護費用是否合算。同時，供排水企業(yè)管線納入地下管廊還涉及路網(wǎng)、標(biāo)高、泵站等多方面問題，這些問題都需要關(guān)注。

介紹 什么是地下綜合管廊

城市地下管道綜合管廊，又被為“綜合管廊”，是指將設(shè)置在地面、地下或架空的各類公用類管線集中容納于一體，并留有供檢修人員行走通道的隧道結(jié)構(gòu)。即在城市地下建造一個隧道空間，將市政、電力、通訊、燃氣、給排水等各種管線集于一體，設(shè)有專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測系統(tǒng)，實施統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和管理，徹底改變以往各個管道各自建設(shè)、各自管理的零亂局面。各管線需要開通時，只需通知有關(guān)負責(zé)部門，接通接口即可，既便于修理，又節(jié)省了國家的資源。

聲音

規(guī)劃 先普查，再按需定制

住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心主任劉佳福

推進城市地下綜合管廊建設(shè)，首先要編制城市地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃。一方面，要在開展城市地下管線普查的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類管線的實際發(fā)展需要，結(jié)合地下空間開發(fā)利用、各類地下管線、道路交通等專項建設(shè)規(guī)劃，合理確定地下綜合管廊建設(shè)區(qū)域、系統(tǒng)布局、管線種類、斷面形式、平面位置、豎向控制等。

另一方面，各地要在編制城市地下綜合管廊專項規(guī)劃的基礎(chǔ)上，建立地下綜合管廊建設(shè)項目儲備制度，組織編制5年項目滾動規(guī)劃和年度建設(shè)計劃。

收費 明確有償使用市場化定價

大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥

社會資本對參與城市地下管廊建設(shè)熱情非常高，需要的是地方性的制度設(shè)計和實施細則。要按部署統(tǒng)一“入廊”，這就涉及利益機制。《指導(dǎo)意見》明確要實行有償使用原則，入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運營單位交納入廊費和日常維護費。

下一步，要考慮具體收費標(biāo)準(zhǔn)與建設(shè)運營，成本和收益的關(guān)系，地下綜合管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位的市場化定價原則等。這是市場激活與否的關(guān)鍵，地方政府的規(guī)劃主導(dǎo)，要與有關(guān)部門的政策引導(dǎo)高度協(xié)調(diào)。

投資

交給社會資本可考慮國外投資

北京排水集團專家譚乃秦

地下管廊建設(shè)可以交給社會資本，未來不同的部門都可以參與管理，要參與的就交錢。如預(yù)留的地方給其他部門建設(shè)其它管道，都可以收錢，各自費用各自處理。同時也可以依靠國外公司投資，但前提是能看見收益，若不能保證收益，那這一條路是不可行的。

標(biāo)準(zhǔn)

瞄準(zhǔn)100年，完善配套

上海市政工程設(shè)計研究總院（集團）有限公司副總工程師王恒棟

地下綜合管廊工程要以當(dāng)代國際水準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)時應(yīng)根據(jù)100年的設(shè)計使用年限和環(huán)境類別進行耐久性設(shè)計，按照城市生命線工程抗震減災(zāi)的要求，做到乙類建筑物的抗震設(shè)計和抗震建設(shè)。

同時，要完善相關(guān)配套設(shè)施。按照規(guī)范的要求，同步配套建設(shè)消防、供電、照明、通風(fēng)、排水、監(jiān)控等附屬設(shè)施，提高智能化監(jiān)控管理水平。此外，要把好原材料質(zhì)量關(guān)，確保工程建設(shè)符合質(zhì)量驗收標(biāo)準(zhǔn)要求；要考慮全壽命周期費用最優(yōu)的要求，減少運營期的維護和維修費用。

評論

管廊建設(shè)迎來黃金期

馬浩亮

中國國務(wù)院總理李克強7月28日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署推進城市地下綜合管廊建設(shè)。這一舉措可謂順應(yīng)民心所向。地下管廊建設(shè)落后引發(fā)的城市內(nèi)澇，已經(jīng)成為嚴(yán)重的“城市病”。每到盛夏雨季，各大城市“看海”的新聞屢見諸報端。一遇到降雨，市民街頭撈魚、劃船，公交車變輪渡，樓盤成海景房。當(dāng)然，所謂“看海”，戲謔中有更多無奈。地下管廊建設(shè)落后引發(fā)的城市內(nèi)澇，已經(jīng)成為嚴(yán)重的“城市病”，甚至多次造成傷亡。

城市管廊建設(shè)存在的突出弊端是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)、長遠布局。水、電、熱、氣等不同部門各自為政，各掃自家門前雪；且目光短視，一屆領(lǐng)導(dǎo)一屆工程。因此造成大量重復(fù)建設(shè)，城市馬路經(jīng)常被開膛破肚，排水管道剛建好填平路面，燃氣管道建設(shè)時又重新挖開，另起爐灶；空中的電力、電信線路橫七豎八。不僅給市民生活出行帶來不便，加劇交通擁堵、灰塵污染，更嚴(yán)重浪費公帑，加重財政負擔(dān)。這些被老百姓戲稱為“馬路拉鏈”、“空中蜘蛛網(wǎng)”。而7月28日的國務(wù)院會議還引用了這些詞匯，說明決策層充分吸納了民意、民聲。

目前只有北京、上海、深圳等少數(shù)城市建有綜合管廊，全國里程僅約800公里，迫切需要補足“欠賬”。

7月28日的國務(wù)院還針對可能出現(xiàn)的問題提前做了詳盡安排，譬如要求考慮城市發(fā)展遠景、預(yù)留和控制地下空間；完善抗震防災(zāi)等標(biāo)準(zhǔn)，落實質(zhì)量安全主體責(zé)任，建立終身責(zé)任和永久性標(biāo)牌制度。同時創(chuàng)新投融資機制，鼓勵社會資本參與管廊建設(shè)和運營管理?？梢哉f，城市地下管廊建設(shè)，將迎來歷史上最好的黃金期。

新加坡是一個島國，地少人多、土地資源不足，因此新加坡非常重視城市規(guī)劃。從上世紀(jì)90年代末，新加坡首次在濱海灣推行地下綜合管廊建設(shè)，成為新加坡在地下空間開發(fā)利用方面一個成功案例。

很多人都熟悉新加坡濱海灣帆船造型的金沙酒店，但很少有人知道濱海灣一帶的地下隱藏著一條集納了該地區(qū)供水管道、通信電纜、電力電纜的綜合管廊，而這條地下管廊也是保障濱海灣成為世界級商業(yè)和金融中心的“生命線”。

這條地下綜合管廊距地面3米，全長3.9千米，工程耗資8億新元（約合35.86億元人民幣），集納了供水管道、電力和通信電纜，甚至垃圾收集系統(tǒng)。