《事業(yè)單位人事管理條例》解讀

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《條例》施行意義重大

從2003年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》提出“研究制定事業(yè)單位人事管理條例”算起，到《事業(yè)單位人事管理條例》于 2014年5月頒布，并于當(dāng)年 7月1日起施行，經(jīng)過了十余年的時間，《條例》的頒布施行是我國事業(yè)單位發(fā)展過程中的大事，具有重要的意義。 首先，《條例》解決了我國事業(yè)單位人事管理缺乏法律依據(jù)的問題。隨著我國大一統(tǒng)的人事管理體制的逐漸分化， 1995年開始施行的《勞動法》規(guī)范了企業(yè)與勞動者之間的勞動關(guān)系，而 2006年開始施行的《公務(wù)員法》則規(guī)范了公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利和管理；但對全國 100多萬家事業(yè)單位、 3千多萬事業(yè)單位人員，雖然人事部門歷年來出臺了一系列部門規(guī)章和文件，卻沒有相關(guān)的法律法規(guī)對其人事關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范。隨著《條例》的頒布施行，這一問題得到徹底解決。 其次，《條例》以行政法規(guī)的方式對事業(yè)單位人事改革成果作了系統(tǒng)總結(jié)。多年來，我國事業(yè)單位人事制度改革取得了一系列成果，這些成果如前面提到的那樣往往表現(xiàn)為較低位階的部門規(guī)章或文件的形式。而此次《條例》則是系統(tǒng)總結(jié)了歷年事業(yè)單位人事制度改革成果，對崗位設(shè)置、聘用制度、績效考核、績效工資等進(jìn)行了全面規(guī)范，從而進(jìn)一步奠定了事業(yè)單位人事管理的法律地位；下一步，人事部門還將圍繞以上各個環(huán)節(jié)繼續(xù)出臺配套政策法規(guī)，從而形成完備的事業(yè)單位人事管理法規(guī)體系。 第三，《條例》的施行有利于進(jìn)一步理清復(fù)雜的法律關(guān)系。相對于國外政府和私人部門的二元社會組織分類方式，事業(yè)單位是我國獨有的一種社會組織形式，而目前各界對事業(yè)單位與其工作人員形成的人事關(guān)系、企業(yè)與勞動者形成的勞動關(guān)系之間的區(qū)別還存在不同認(rèn)識，這就造成一種復(fù)雜的局面。例如， 2008年開始施行的《勞動合同法》第九十六條規(guī)定 “業(yè)單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的，依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。也就是說，如果《條例》再拖延頒發(fā)，那么從法理來講，事業(yè)單位與其工作人員之間的人事關(guān)系將由《勞動合同法》來管轄。而顯然，《勞動合同法》又難以體現(xiàn)人事關(guān)系的特殊性。

從事業(yè)單位分類改革角度看條例

對于《事業(yè)單位人事管理條例》的意義，還必須從事業(yè)單位分類改革的大背景的角度來認(rèn)識。 2011年3月，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》， 7月又頒布了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件》，形成了關(guān)于事業(yè)單位分類改革的“ 1+9”政策體系，完成了事業(yè)單位分類改革的頂層設(shè)計。此次事業(yè)單位分類改革開宗明義地提出和強(qiáng)調(diào)了向公益導(dǎo)向的回歸，簡而言之也就是政府的歸政府、市場的為公益一類、二類事業(yè)單位。公益回歸，這是此次事業(yè)單位分類改革的基本導(dǎo)向。 事業(yè)單位分類改革是事業(yè)單位人事制度改革推進(jìn)的前提，而多年來事業(yè)單位分類改革推進(jìn)不利，反過來制約著事業(yè)單位人事制度改革的進(jìn)程。此次將公益導(dǎo)向作為事業(yè)單位分類改革的基本導(dǎo)向，這也就進(jìn)一步明確了事業(yè)單位人事制度改革必然圍繞著純化后的履行公益職能的事業(yè)單位展開。因此，我們有理由做出這樣的判斷，正是由于事業(yè)單位公益導(dǎo)向的回歸和加強(qiáng)，事業(yè)單位人事管理的規(guī)范性和統(tǒng)一性也必然得到加強(qiáng)，而《條例》則是其標(biāo)志性體現(xiàn)。 當(dāng)然，這里所說的規(guī)范性和統(tǒng)一性的加強(qiáng)，是相對于此前事業(yè)單位人事管理相對分散的狀態(tài)而言的，這種加強(qiáng)仍然要按照“分類指導(dǎo)、分業(yè)推進(jìn)、分級組織、分步實施”的基本方針展開。

《條例》涉及的若干關(guān)鍵問題

《條例》涉及到事業(yè)單位人事制度改革的諸多方面和問題，篇幅所限，這里只對若干關(guān)鍵問題做重點分類。

崗位設(shè)置 《條例》第六條規(guī)定“事業(yè)單位根據(jù)職責(zé)任務(wù)和工作需要，按照國家有關(guān)規(guī)定設(shè)置崗位”，這實際上重申了 2006年《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》關(guān)于崗位設(shè)置的精神。但在實際執(zhí)行過程中，不同層次、不同類別的事業(yè)單位在崗位結(jié)構(gòu)比例上存在較大差異，給實際執(zhí)行帶來諸多困難。比如按照崗位結(jié)構(gòu)比例，一些單位高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)已經(jīng)滿編，新進(jìn)人員看不到職務(wù)晉升的希望，影響了積極性和創(chuàng)造性；但同時，也有一些單位特別是基層事業(yè)單位，卻存在著高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)空缺的現(xiàn)狀。這是因為在政策的制定和實際的執(zhí)行過程中發(fā)生了錯位：《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》中明確指出 “根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會事業(yè)發(fā)展水平和行業(yè)特點，以及事業(yè)單位的功能、規(guī)格、隸屬關(guān)系和專業(yè)技術(shù)水平，實行不同的結(jié)構(gòu)比例控制。專業(yè)技術(shù)高級、中級、初級崗位之間的結(jié)構(gòu)比例全國總體控制目標(biāo)為 1:3:6”。很多單位直接將 1:3:6作為本單位崗位結(jié)構(gòu)比例控制的依據(jù)，顯然會帶來上述問題。

公開招聘和競聘上崗 《條例》對公開招聘和競爭上崗的程序做出了明確規(guī)定，與 2006年《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》相比較，做了一些改變，總體來說，是加強(qiáng)了方案制定和考試、考察過程，這主要是針對近年來事業(yè)單位公開招聘工作中存在的諸多違規(guī)問題采取的針對性措施，比如飽受詬病的“蘿卜招聘”問題。其中一個重要原因，就是因為公開招聘的相關(guān)規(guī)定仍不夠細(xì)致，在執(zhí)行過程中給具體執(zhí)行人員留下了太大的自主空間，而在缺乏有效監(jiān)督的情況下，這很容易帶來各種暗箱操作。在《條例》公布后，圍繞公開招聘將出臺相關(guān)的配套文件， 2014年10月人社部新聞發(fā)言人李忠說，下一步人社部將“研究制定事業(yè)單位工作人員獎勵、考核和競聘上崗等方面政策；推動在全國范圍建立完善事業(yè)單位聘用合同制度，研究起草聘用合同規(guī)定；進(jìn)一步規(guī)范完善公開招聘制度，制定印發(fā)事業(yè)單位公開招聘回避規(guī)定和違規(guī)違紀(jì)處理辦法”，相關(guān)政策規(guī)范值得關(guān)注。 編外人員管理。這是事業(yè)單位公開招聘里較為復(fù)雜的一個問題，在《條例》中卻沒有涉及，但這個問題必須隨著事業(yè)單位分類改革和人事制度改革的推進(jìn)予以解決。隨著事業(yè)單位的發(fā)展，人員規(guī)?？焖僭鲩L，但多年來編制數(shù)量卻沒有增長，大量單位采取了多種編外用人形式，有些單位比如公立醫(yī)院的編外人員規(guī)模很大，而長期以來編外人員管理又缺乏有效規(guī)范。這是一個非常大的問題，也是在《條例》之外需要密切注意的問題。

聘用合同 《條例》對聘用合同的簽訂、期限、解除、終止等做了一般性規(guī)定，如前引用的人社部發(fā)言人的相關(guān)言論，人社部正在“研究起草聘用合同規(guī)定”。需要注意的是，《條例》對聘用合同的有關(guān)規(guī)定與《勞動合同法》有較大區(qū)別，比如《勞動合同法》規(guī)定試用期最長為 6個月，而《條例》則為 1年。另外，關(guān)于兩者之間的法律適用問題也需要進(jìn)一步明確，比如，《條例》中并沒有像《勞動合同法》所規(guī)定的那樣，用人單位與勞動者協(xié)商一致解除勞動合同的“用人單位應(yīng)當(dāng)向勞動者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”；但是有人認(rèn)為雖然《條例》沒有規(guī)定，《勞動合同法》作為國家法律是《條例》的上位法，那么事業(yè)單位工作人員在解除聘用合同時候也應(yīng)當(dāng)享有該補(bǔ)償金。這些差異還有待進(jìn)一步明確。

考核 《條例》第二十條、第二十一條、第二十二條分別從考核內(nèi)容、考核類別、考核檔次、考核結(jié)果應(yīng)用等方面進(jìn)行了一般性規(guī)定。長期以來，事業(yè)單位人員考核的政策依據(jù)是 1995年原國家人事部頒布的《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》，在政策執(zhí)行中存在著較為突出的形式主義問題。從根本上而言，事業(yè)單位涵蓋行業(yè)廣泛、構(gòu)成復(fù)雜，國家從整體層面只能進(jìn)行一般性規(guī)范，而制度的貫徹執(zhí)行還有待于各事業(yè)單位根據(jù)自身情況和特點制定具體規(guī)定。此次《條例》以及后續(xù)的配套文件也主要是對事業(yè)單位工作人員考核做出一般性規(guī)定，但這些規(guī)定需要明確事業(yè)單位工作人員考核的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

工資福利 工資正常增長機(jī)制。《條例》第三十三條規(guī)定“國家建立事業(yè)單位工作人員工資的正常增長機(jī)制。事業(yè)單位工作人員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會進(jìn)步相適應(yīng)”。有些學(xué)者對此做了過度解讀，認(rèn)為事業(yè)單位工資將與市場水平掛鉤，趨于市場化。與此相對應(yīng)，《公務(wù)員法》第七十三條也做出了類似規(guī)定：“國家建立公務(wù)員工資的正常增長機(jī)制”；而這是否也意味著公務(wù)員工資的市場化呢？很顯然，這種理解存在較大偏頗。 當(dāng)前正在推進(jìn)的事業(yè)單位分類改革就是強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位回歸公益導(dǎo)向，重新確立事業(yè)單位作為國家公共部門的地位，因此所謂的市場化不符合這種基本導(dǎo)向。實際上，這里的工資正常增長機(jī)制則更強(qiáng)調(diào)的是通過工資調(diào)查和橫向比較等方式建立起事業(yè)單位工資決定機(jī)制、理順正常增長機(jī)制。目前，這項工作仍存在較多問題亟待解決。

社會保險 社會保險并軌。此前，有些專家認(rèn)為的事業(yè)單位社保并軌從《條例》開始施行的 7月1日起同步實施，這是對該項規(guī)定的錯誤理解，因為一項政策的實施需要大量準(zhǔn)備工作，而且還存在一個時機(jī)問題。 2014年12月，養(yǎng)老金雙軌制改革方案已經(jīng)擬定，并經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議和中央政治局常委會審議通過。事業(yè)單位社會保險并軌問題已無懸念，只是時機(jī)問題。 另外，事業(yè)單位分類改革“ 1+9文件”中的《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》對事業(yè)單位職業(yè)年金作了明確規(guī)定，只要符合“（一）依法參加事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險并履行繳費(fèi)義務(wù)；（二）具有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力；（三）已建立民主協(xié)商機(jī)制”的事業(yè)單位都可建立事業(yè)單位職業(yè)年金，作為基本養(yǎng)老保險的補(bǔ)充。同時，參照企業(yè)年金相關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位職業(yè)年金也會享受類似稅收優(yōu)惠，單位與職工繳納的保險費(fèi)免予征稅，其投資收入予以減免稅優(yōu)惠。

人事爭議處理 由于過去較長時期各種問題的累積，造成了人事爭議處理領(lǐng)域的問題較為復(fù)雜，重點就在于人事爭議受理范圍方面。具體來說，哪些爭議屬于人事爭議，是按照合同方式，還是按照人員編制類別，等等，目前不同地區(qū)的人事仲裁部門在具體處理上還存在諸多差異，這也是一個有待進(jìn)一步研究的問題。 進(jìn)一步，關(guān)于人事爭議的處理，需要正確區(qū)分《條例》中規(guī)定的兩種不同方式。一種是仲裁，即《條例》第三十七條規(guī)定的“事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議的，依照《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》等有關(guān)規(guī)定處理”。另外一種則是申訴，即《條例》第三十八條規(guī)定的“事業(yè)單位工作人員對涉及本人的考核結(jié)果、處分決定等不服的，可以按照國家有關(guān)規(guī)定申請復(fù)核、提出申訴”。相對于仲裁，申訴是通過單位內(nèi)部途徑獲得解決的方式，是在不平等地位的兩方間展開的。

事業(yè)單位人事管理的調(diào)整與完善

事業(yè)單位人事制度改革一方面是一個宏觀政策問題，另一方面也是事業(yè)單位人事管理科學(xué)性問題。具體來說需要處理好如下幾方面問題： 首先要處理好統(tǒng)一規(guī)范和內(nèi)部管理靈活性之間的關(guān)系。這是一個始終客觀存在的矛盾，由于我國事業(yè)單位構(gòu)成復(fù)雜，加上地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不均衡，這些都決定了國家統(tǒng)一的事業(yè)單位人事管理政策必須與當(dāng)?shù)?、本單位具體實際相結(jié)合才能夠真正落地和發(fā)揮作用，但是單位內(nèi)部管理靈活性的發(fā)揮必須在國家統(tǒng)一的政策框架內(nèi)展開。兩者相輔相成，不可偏廢。 其次是不同行業(yè)之間事業(yè)人事管理的差異性問題。 2011年中共中央國務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》明確提出了“分類指導(dǎo)、分業(yè)推進(jìn)、分級組織、分步實施”的方針； 2013年十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中也指出“加快公立醫(yī)院改革，落實政府責(zé)任，建立科學(xué)的醫(yī)療績效評價機(jī)制和適應(yīng)行業(yè)特點的人才培養(yǎng)、人事薪酬制度”。很顯然，事業(yè)單位中大學(xué)、醫(yī)院、科研院所等不同類型單位之間人事管理存在較大差異。目前，已有一些地區(qū)和行業(yè)開始啟動，比如北京市 2014年10月發(fā)布了《北京市人民政府關(guān)于繼續(xù)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的若干意見》，提出“改革人事管理制度，讓醫(yī)務(wù)人員從‘單位人’轉(zhuǎn)向‘職業(yè)人’；改革薪酬制度，完善激勵約束機(jī)制，激活人力資源”。
再次，要不斷推進(jìn)事業(yè)單位人事管理科學(xué)化。目前，大多數(shù)事業(yè)單位人事管理方式還較為傳統(tǒng)，缺少現(xiàn)代人力資源管理理念和思維，然而事業(yè)單位人員構(gòu)成又以專業(yè)技術(shù)人員為主，因此如何提高事業(yè)單位人事管理的科學(xué)性是非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這就需要依賴于事業(yè)單位人事管理制度創(chuàng)新，加快引入現(xiàn)代人力資源管理理念，不斷提升人員招聘、人才培養(yǎng)、績效考核、薪酬激勵等的科學(xué)性和有效性。