代建制：交通工程項(xiàng)目管理模式探討

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　　一、交通工程管理傳統(tǒng)模式及隱憂

　　1.以專門的事業(yè)單位為建設(shè)單位

　　早幾年，全國的國省干線項(xiàng)目主要由市公路管理處承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，下屬市縣的交通工程項(xiàng)目一般由各市縣工程管理處承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。根據(jù)政府及省交通廳的規(guī)劃，由建設(shè)單位負(fù)責(zé)編制并提出項(xiàng)目的可行性報(bào)告，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期動(dòng)拆遷和建設(shè)過程管理，建成竣工后向同屬各級(jí)公路處的養(yǎng)護(hù)科交養(yǎng)。

　　2.以政府直屬的公司為建設(shè)單位

　　隨著建設(shè)工程領(lǐng)域市場競爭機(jī)制、投融資體制的引入，許多政府部門都成立了直屬的建設(shè)工程管理公司，例如交通局下屬的公路投資公司，有一階段也承擔(dān)交通建設(shè)任務(wù)。

　　3.以專門的工程指揮部為建設(shè)單位

　　投資大，周期長，設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)多的大型交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，例如高速公路、運(yùn)河改線、城市高架等項(xiàng)目，由于跨越多個(gè)行政區(qū)域，動(dòng)拆遷量大面廣，交叉界面比較多，一般要求具有一定行政級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)掛帥，由市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮部領(lǐng)導(dǎo)，成立如省市高指、運(yùn)河指等臨時(shí)機(jī)構(gòu)。

　　4.以項(xiàng)目法人為單位

　　這種方式一般在經(jīng)營性的工程項(xiàng)目中實(shí)施。即在項(xiàng)目批準(zhǔn)立項(xiàng)以后，組建項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)具體工程建設(shè)的項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)施工，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目建成后運(yùn)營管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值責(zé)任。

　　上述的各種模式為交通建設(shè)作出了應(yīng)有的歷史貢獻(xiàn)，在特定的歷史條件下有一定的優(yōu)勢，但也存在一些弊端，主要有：

　　1.管理者缺乏投資控制的動(dòng)力

　　事業(yè)單位由于體制原因,實(shí)施項(xiàng)目中不能承擔(dān)任何投資風(fēng)險(xiǎn)，不能真正有效的控制投資，提高資金使用效率，反而容易造成某些行為的不規(guī)范。

　　2.機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，管理水平相對(duì)低下

　　指揮部等模式通過人員借調(diào)和社會(huì)招聘為項(xiàng)目而組建班子，人員磨合期長，項(xiàng)目完工后即解散，項(xiàng)目管理無后評(píng)價(jià)。而且造成了社會(huì)資源的重復(fù)配置，浪費(fèi)了人力、物力和財(cái)力，并引發(fā)了許多管理問題。

　　3.政府監(jiān)控不力

　　交通建設(shè)項(xiàng)目的投資管理、組織實(shí)施管理和建設(shè)監(jiān)管同位一體，交通局既負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施，又行使建設(shè)市場監(jiān)管的職責(zé)，及運(yùn)動(dòng)員與裁判二者一身，規(guī)則制定的公正性、執(zhí)行的透明性不能保證。

　　4.項(xiàng)目決策機(jī)制缺乏科學(xué)性，隨意更改投資規(guī)模

　　由于政府投資無償使用，項(xiàng)目實(shí)施能體現(xiàn)政府和職能部門政績，容易誘發(fā)申請工程項(xiàng)目資源的爭奪。政府部門面對(duì)相對(duì)有限的資源在外界干擾下很難作出科學(xué)的決策，不能根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急來安排項(xiàng)目。有可能一方面過分投資，生產(chǎn)出多余社會(huì)需要的項(xiàng)目，另一方面可能產(chǎn)生權(quán)力尋租用與滋生腐敗。

　　5.項(xiàng)目法人實(shí)體缺位

　　事業(yè)單位以代業(yè)主身份來實(shí)施項(xiàng)目，其性質(zhì)仍為事業(yè)單位，政府項(xiàng)目的法人機(jī)制沒有真正建立起來，項(xiàng)目法人實(shí)體缺位。

　　交通建設(shè)市場參與各方在市場經(jīng)濟(jì)和體制改革的沖擊下，格局和形式也發(fā)生了很大的變化：

　　1.業(yè)主(代業(yè)主)班子建立健全，人員眾多，管理深度、廣度加深、加大。

　　2.監(jiān)理制度管理事務(wù)的相對(duì)狹隘。監(jiān)理職能由最初的“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”演變成了質(zhì)量監(jiān)督。

　　3.施工企業(yè)的壯大。通過多年的施工，一些企業(yè)積累了大量實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)、人才和資金，具備了總承包施工的能力。

　　4.設(shè)計(jì)院、咨詢公司、監(jiān)理公司等服務(wù)結(jié)構(gòu)的多位一體。隨著交通系統(tǒng)的單位改革，原來交通局下屬的設(shè)計(jì)院、監(jiān)理公司等紛紛改制、合并，使得一些中介企業(yè)實(shí)力強(qiáng)大，項(xiàng)目服務(wù)功能齊全。

　　上述種種跡象表明，建設(shè)管理模式改革的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)具備。

　　二、代建制模式及其作用

　　代建制模式一般采用“政府-政府所屬投資公司—項(xiàng)目管理公司”的三級(jí)管理模式,通過這種模式實(shí)現(xiàn)政府投資職能、投資管理職能、項(xiàng)目管理職能的分離。從政府的職責(zé)看，包括項(xiàng)目決策、市場選擇、監(jiān)管、評(píng)估、市場管理與培育等幾個(gè)方面。與原有的職能相比，政府對(duì)于項(xiàng)目決策中具有前瞻性戰(zhàn)略性問題的介入比以前深，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施的管理比之前淡出，主要借助中介組織(項(xiàng)目管理公司完成)。投資公司作為業(yè)主具有投資主體的地位，主要任務(wù)是對(duì)項(xiàng)目投融資、還貸、設(shè)施經(jīng)營進(jìn)行全過程管理。項(xiàng)目管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開展項(xiàng)目的可行性研究、勘察設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、工程監(jiān)理等工作。

　　投資公司作為業(yè)主，在建立完善的項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制度基礎(chǔ)上，發(fā)揮起應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)功能，有利于取得較好效果。

　　1.明確業(yè)主承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化業(yè)主和投資各方的自我約束意識(shí)，對(duì)控制工程概算、工程質(zhì)量和建設(shè)進(jìn)度起到積極的作用。

　　2.業(yè)主不僅負(fù)責(zé)建設(shè)，而且要負(fù)責(zé)建成后的經(jīng)營和還款，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營實(shí)現(xiàn)全壽命期管理。

　　3.實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任考核制度。受投資責(zé)任約束，使業(yè)主積極主動(dòng)的進(jìn)行招標(biāo)和自主確定項(xiàng)目管理公司。

　　項(xiàng)目管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開展項(xiàng)目的可行性研究、勘察設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、工程監(jiān)理等工作。其單位性質(zhì)是企業(yè),其盈利模式是收取代理費(fèi)、咨詢費(fèi)、從節(jié)約的投資中提成，其風(fēng)險(xiǎn)是承擔(dān)相應(yīng)的管理、咨詢風(fēng)險(xiǎn)，不承擔(dān)具體的工程風(fēng)險(xiǎn)。

　　三、代建制與現(xiàn)行有關(guān)制度的關(guān)系

　　代建制改革是近年來政府機(jī)構(gòu)改革、投資體制改革和行業(yè)管理體制改革的必然，是這幾項(xiàng)改革的深化和發(fā)展。

　　1.項(xiàng)目管理公司與政府有關(guān)部門的關(guān)系

　　從性質(zhì)上講，項(xiàng)目管理公司是企業(yè)，與政府有關(guān)部門不應(yīng)存在任何隸屬、人員和利益上的關(guān)系。在政府投資項(xiàng)目上，有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)發(fā)展規(guī)劃、政策制定和具體的代理范圍和代理要求和市場培育，項(xiàng)目管理公司則通過學(xué)習(xí)、考核、資源重組申報(bào)取得有關(guān)專業(yè)項(xiàng)目的代建業(yè)務(wù)資質(zhì)。

　　2.項(xiàng)目管理公司與投資公司的關(guān)系

　　如果項(xiàng)目是以投資公司的名義進(jìn)行，則兩者關(guān)系是選擇和被選擇的關(guān)系。投資公司關(guān)注項(xiàng)目整體的投融資效率和效益，而項(xiàng)目管理公司則更專注于項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程的效率和效益。

　　3.項(xiàng)目管理公司與監(jiān)理公司等其他中介組織的關(guān)系

　　最初對(duì)監(jiān)理公司的定位是進(jìn)度、質(zhì)量、投資控制和合同管理，但監(jiān)理單位在實(shí)際發(fā)展中走入了小胡同，沒能很好的履行上述職能。因此，在一定程度上，代建制改革要完成監(jiān)理改革未完成的任務(wù)，而且其范圍要延伸至項(xiàng)目前期。在代建制實(shí)施過程中，項(xiàng)目管理公司與勘察設(shè)計(jì)單位及監(jiān)理單位是委托與被委托的關(guān)系。

　　4.代建制度與項(xiàng)目法人責(zé)任制的關(guān)系

　　在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目法人責(zé)任制的項(xiàng)目中，項(xiàng)目法人是法律意義上的建設(shè)單位。因此，在項(xiàng)目法人成立后，項(xiàng)目管理公司最終是代理項(xiàng)目法人實(shí)施工程建設(shè)管理。

　　四、需要思考的問題

　　1.有關(guān)代建制規(guī)章制度的完善

　　政府投資項(xiàng)目的管理方式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)作規(guī)則等需要相應(yīng)的規(guī)章制度來對(duì)應(yīng)落實(shí)和約束，政府有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)有關(guān)代建制的法律法規(guī)，對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管、代建市場的培育、準(zhǔn)入，代建制的標(biāo)準(zhǔn)合同文本等作出規(guī)定，以更好的推動(dòng)代建制的實(shí)施。

　　2.完善交通工程市場的代建機(jī)制

　　首先要逐步推廣交通項(xiàng)目代建制，在部分工程中先試點(diǎn)再推廣。其次要加強(qiáng)代建機(jī)構(gòu)的培育，逐步建立代建制的門檻，促使項(xiàng)目管理人才素質(zhì)的提高，鼓勵(lì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)如咨詢公司、監(jiān)理公司、項(xiàng)目管理公司等采用合并、聯(lián)營等方式拓寬業(yè)務(wù)范圍來適應(yīng)代建制的要求。政府部門要建立代建機(jī)構(gòu)的信息庫，在選擇代建機(jī)構(gòu)時(shí)要側(cè)重對(duì)企業(yè)專業(yè)人員素質(zhì)、項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、企業(yè)信譽(yù)、項(xiàng)目履歷的考察。

　　3.合理的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

　　類似當(dāng)前監(jiān)理公司等中介結(jié)構(gòu)的問題,由于沒有明確的收費(fèi)下限和嚴(yán)格的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),代建企業(yè)也面臨著無序競爭的壓力,使得企業(yè)通過降低項(xiàng)目的管理水平來降低成本。建議采用“項(xiàng)目投資總額×基本費(fèi)率+節(jié)約投資×浮動(dòng)費(fèi)率”來有效保證項(xiàng)目的實(shí)施過程。