中國(guó)水工業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)政策體系淺析

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內(nèi)容提要：文章針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向新興的水工業(yè)提出的挑戰(zhàn)，分析水工業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策的現(xiàn)狀和存在的問題，提出了具有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的水工業(yè)經(jīng)濟(jì)政策包括價(jià)格、稅收、投資信貸、市場(chǎng)刺激，以及經(jīng)濟(jì)核算體系等幾方面的內(nèi)容。

　　水工業(yè)是傳統(tǒng)的給水排水工程，在具有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為適應(yīng)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展而形成的一項(xiàng)新產(chǎn)業(yè)。水工業(yè)既然作為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，就應(yīng)該有相應(yīng)的政策作為其發(fā)展的保障，其中水工業(yè)的經(jīng)濟(jì)政策就是水工業(yè)政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容。目前，我國(guó)正在逐步建立和完善有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的基礎(chǔ)性作用也正日益加強(qiáng)，如何加快建設(shè)市場(chǎng)機(jī)制下我國(guó)的水工業(yè)經(jīng)濟(jì)政策體系，更有效地利用經(jīng)濟(jì)手段來促進(jìn)水工業(yè)的發(fā)展和完善，盡快地與國(guó)際機(jī)制接軌就成為一個(gè)迫切需要解決的問題。

　　1.我國(guó)現(xiàn)行水工業(yè)經(jīng)濟(jì)政策分析

　　1.1 我國(guó)的現(xiàn)行水工業(yè)經(jīng)濟(jì)政策基本狀況

　　在我國(guó)，傳統(tǒng)的水工業(yè)管理政策是以政府的直接行政干預(yù)和控制為基礎(chǔ)的，其中的經(jīng)濟(jì)手段只是法規(guī)制度（尤其是排放標(biāo)準(zhǔn)）的輔助工具。目前，所使用的水工業(yè)經(jīng)濟(jì)政策本身沒有形成一個(gè)獨(dú)立和完善的體系，政策內(nèi)容主要包括排污收費(fèi)制度、綜合利用水資源、水資源保護(hù)收費(fèi)制度及民用水和工業(yè)用水的收費(fèi)制度等。

　　1.2 現(xiàn)行水工業(yè)經(jīng)濟(jì)政策存在問題

　　目前實(shí)施的排污收費(fèi)制度和綜合利用水資源等政策雖然對(duì)我國(guó)的水環(huán)境保護(hù)起到一定的作用，但這些制度和政策都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制或經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期提出的，依然存在許多問題，主要有以下幾個(gè)方面：

　?、?指令性的自來水水價(jià)的問題，由于自來水的水價(jià)不是按商品的價(jià)值規(guī)律制定的，歷史的原因造成了自來水的價(jià)格相當(dāng)?shù)停Y(jié)果自來水公司因沒有足夠資金進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)或重大技術(shù)改造，導(dǎo)致城市缺水狀況日趨嚴(yán)重，自來水公司多在虧損或微利的情況下運(yùn)營(yíng)。

　?、?隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，已有的水工業(yè)經(jīng)濟(jì)政策就存在一個(gè)如何適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的問題，如排污收費(fèi)的有償使用和貸款豁免本身就不符合“污染者付費(fèi)”的原則。由于我國(guó)當(dāng)前合理用水水平還較低、單位取水量產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益與發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距還有很大，所以水工業(yè)經(jīng)濟(jì)政策沒有真正體現(xiàn)價(jià)值規(guī)律（如排污收費(fèi)大大低于污水廠的運(yùn)行成本），同時(shí)，也未引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的水資源分配機(jī)制。

　?、?現(xiàn)行水工業(yè)經(jīng)濟(jì)政策缺乏系統(tǒng)性，還沒有形成有利于實(shí)施可持續(xù)發(fā)展思路的水工業(yè)經(jīng)濟(jì)政策體系。在制定政策時(shí)，往往局限于在水工業(yè)管理系統(tǒng)的內(nèi)部考慮，較少從政府的宏觀調(diào)控職能向更多地應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段轉(zhuǎn)換的角度來制定水工業(yè)政策。

　?、?已行的經(jīng)濟(jì)政策本身需要重構(gòu)或改革，尤其是排污收費(fèi)制度。我國(guó)現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度從嚴(yán)格意義上講是一種違章超標(biāo)罰款制度，在標(biāo)準(zhǔn)的制定、排污費(fèi)的征收、資金管理和使用等方面存在許多亟需解決的問題。

　　2. 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的水工業(yè)經(jīng)濟(jì)政策研究

　　筆者認(rèn)為，在當(dāng)前以建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的改革大潮中，應(yīng)不失時(shí)機(jī)地加快建立適合市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的水工業(yè)經(jīng)濟(jì)政策體系。該體系應(yīng)包括價(jià)格、稅收、投資信貸和微觀刺激以及綜合的水工業(yè)經(jīng)濟(jì)核算制度等主要政策。

　　2.1 水工業(yè)的價(jià)格政策

　　水工業(yè)是集產(chǎn)、供、銷及回收于一體的行業(yè)，也是唯一對(duì)產(chǎn)品用過后進(jìn)行回收的行業(yè)。自來水就是一種具有“二重性”的商品。因此，自來水的價(jià)格，就應(yīng)該將“二重性”商品的特點(diǎn)包括進(jìn)去，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則來制定。這樣，水價(jià)除水資源價(jià)格外，不僅要把自來水公司以及水廠等一切設(shè)施的修建經(jīng)營(yíng)、折舊以及擴(kuò)大再生產(chǎn)所需要的費(fèi)用包括在內(nèi)，同時(shí)必須把所有廢水的收集、回收以及最后排放等全部設(shè)施的相應(yīng)費(fèi)用也應(yīng)包括在內(nèi)。

　　而且我國(guó)水資源價(jià)格普遍偏低，在今后的價(jià)格改革中，應(yīng)逐漸把水資源直接投放市場(chǎng)，根據(jù)價(jià)格規(guī)律和供需關(guān)系來調(diào)整水資源價(jià)格，使市場(chǎng)價(jià)格準(zhǔn)確地反映水資源成本，最終建立一個(gè)可持續(xù)性水資源價(jià)格體系。

　　建議可以采取的政策主要有：

　　①根據(jù)全成本費(fèi)用確定水價(jià)格，對(duì)那些明顯不利于水工業(yè)持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)品征收附加稅，使這些產(chǎn)品準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)過程中的水工業(yè)成本。

　?、诟鶕?jù)地區(qū)和質(zhì)量差異實(shí)行差別價(jià)格政策，鼓勵(lì)節(jié)約用水。

　?、墼趪?guó)家或企業(yè)制定水資源的開發(fā)投資計(jì)劃時(shí)，采用經(jīng)濟(jì)價(jià)格以取代低于長(zhǎng)期邊際成本的市場(chǎng)價(jià)格或指令性價(jià)格；

　?、軝?quán)衡價(jià)格調(diào)整的替代影響，充分利用其它刺激（如稅收或使用收費(fèi)）措施，以消除價(jià)格上漲對(duì)主要用戶（如城市居民）的不利經(jīng)濟(jì)影響。　2.2 水工業(yè)的稅收政策

　　在完善水價(jià)格體系的同時(shí)，對(duì)一切開發(fā)利用水資源的單位和個(gè)人按其對(duì)水資源開發(fā)利用程度或產(chǎn)生污染行為征收一種稅收。目前，正值稅收體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，有關(guān)部門應(yīng)盡快研究和建立適合我國(guó)國(guó)情的水工業(yè)稅收體系。建議該體系應(yīng)包括下列內(nèi)容：

　?、俳⒑蛯?shí)行稅收差異或優(yōu)惠政策，扶持、引導(dǎo)水工業(yè)的發(fā)展，近期可以在現(xiàn)存稅種的稅率基礎(chǔ)上實(shí)行。

　　②對(duì)于廢水綜合利用和清潔生產(chǎn)給予一定稅收優(yōu)惠，在一定期限內(nèi)免交全部或部分稅收。

　?、蹖?duì)于結(jié)合水源保護(hù)區(qū)管理，開展多種經(jīng)營(yíng)的收益，也應(yīng)給予稅收或減免優(yōu)惠。

　　2.3 水工業(yè)的投資和信貸政策

　　保護(hù)水源有很強(qiáng)的社會(huì)效益性，為了持續(xù)發(fā)展水工業(yè)，需要政府在財(cái)政預(yù)算、投資渠道和信貸市場(chǎng)方面給予扶持。政府部門應(yīng)加快建立一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資信貸體系，使更多的資金投放水工業(yè)生產(chǎn)過程中。建議可以采取下列措施：

　　①在條件成熟的情況下，建立國(guó)家水工業(yè)基金或國(guó)家水工業(yè)投資公司，在國(guó)家政策性銀行（如開發(fā)銀行）中設(shè)立國(guó)家水工業(yè)專項(xiàng)貸款基金。

　?、趪?guó)家也可以通過中長(zhǎng)期債券，籌集大型水工業(yè)工程建設(shè)所需的資金。國(guó)家應(yīng)對(duì)水工業(yè)投資項(xiàng)目的貸款利率、還貸條件和折舊等實(shí)行優(yōu)惠政策。

　?、廴嫱菩兴I(yè)投資有償使用，包括政府財(cái)政撥款、排污費(fèi)和資源補(bǔ)償費(fèi)等。地方水工業(yè)投資公司可以通過多種渠道吸收資金，包括中長(zhǎng)期債券、股票或利用外資等。

　　④利用市場(chǎng)機(jī)制提高投資效益，如把水工業(yè)盡早推向市場(chǎng)，對(duì)水工業(yè)工程實(shí)行招標(biāo)承包，推行自來水廠、污水廠的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

　　2.4 基于市場(chǎng)的水工業(yè)刺激政策

　　在建立宏觀和中觀層次上的水工業(yè)經(jīng)濟(jì)政策之后，必須有相應(yīng)的微觀層次的水工業(yè)經(jīng)濟(jì)刺激手段與其相配套，以真正體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”原則。除去前面提到的排污收費(fèi)和水工業(yè)稅收政策外，在我國(guó)還可以實(shí)行以下水工業(yè)經(jīng)濟(jì)刺激手段：

　　排污交易制度：國(guó)家應(yīng)在一些地方試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，盡快推出有關(guān)排污許可證交易政策或規(guī)范，在其成熟時(shí)向全國(guó)推廣。該項(xiàng)制度需要與現(xiàn)行的排污收費(fèi)、限期治理和集中控制等政策相協(xié)調(diào)。

　　水工業(yè)的保險(xiǎn)制度：條件成熟時(shí)建立水工業(yè)保險(xiǎn)制度，解決由于無過失污染事件引起的經(jīng)濟(jì)賠償和治理污染的經(jīng)濟(jì)責(zé)任問題。

　　2.5 水工業(yè)與經(jīng)濟(jì)核算制度

　　水工業(yè)經(jīng)濟(jì)與水資源核算對(duì)于確定真實(shí)的國(guó)民財(cái)富價(jià)格，全面客觀地評(píng)價(jià)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和未來發(fā)展?jié)摿?，以及正確協(xié)調(diào)長(zhǎng)期發(fā)展與短期增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和水資源之間的關(guān)系等方面具有重大的意義，建議采用如下措施建立該項(xiàng)制度：

　　建立水工業(yè)與水資源的核算理論與方法體系，完善、改革現(xiàn)行的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，選擇適當(dāng)?shù)牟块T和地區(qū)進(jìn)行水工業(yè)經(jīng)濟(jì)綜合核算制度的試點(diǎn)，把水資源核算以及水污染損失納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，建立水工業(yè)與水資源的再生產(chǎn)活動(dòng)為一個(gè)獨(dú)立產(chǎn)業(yè)部門的核算體系。

　　3. 結(jié)論與建議

　　現(xiàn)有的水工業(yè)經(jīng)濟(jì)政策已很難有效的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。目前，正值建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵時(shí)期，政府部門應(yīng)抓住機(jī)遇適時(shí)制定和實(shí)施有關(guān)與市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)的水工業(yè)經(jīng)濟(jì)政策。而且，我國(guó)的大部分有關(guān)水的法規(guī)和管理制度都是在計(jì)劃體制或轉(zhuǎn)軌時(shí)期建立的，在新的形勢(shì)下，應(yīng)加快市場(chǎng)機(jī)制下的立法、管理體制重構(gòu)或創(chuàng)新，為實(shí)施有關(guān)水工業(yè)的經(jīng)濟(jì)政策提供相應(yīng)的法律保證和配套措施。由于我國(guó)各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，市場(chǎng)發(fā)育和管理存在著較大的差異，國(guó)家應(yīng)允許地方政府根據(jù)本地區(qū)的情況制定和實(shí)施有利于水工業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)加以推廣。當(dāng)務(wù)之急，還應(yīng)盡快著手制定價(jià)格政策、水工業(yè)稅收政策、投資信貸優(yōu)惠政策，并對(duì)這些制定或?qū)嵤┧Y源的政策進(jìn)行預(yù)評(píng)估和跟蹤評(píng)價(jià)，以便及時(shí)調(diào)整政策措施或完善實(shí)施條件。這樣，才能使我國(guó)的水工業(yè)適應(yīng)具有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷需求，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。