基于BOT/PFI的公共工程項目融資代建制

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　　【摘要】 通過對BOT/PFI理論的分析,完成了對與公共工程項目融資代建制有關(guān)的概念、定義、術(shù)語的界定,明確了融資代建制的概念要點,將公共工程項目、項目融資和代建制聯(lián)系起來,構(gòu)建了公共工程項目投資建設(shè)管理成套的模式框架———公共工程項目融資代建制。將模式概括為:二個層次(政府、項目公司,項目公司、工程管理公司、運營管理公司)、三種管理(公共管理,項目管理,公司管理)和三項保證(體制,法制,機制)。指明公共工程項目融資代建制是借鑒BOT/PFI國際先進管理方法和實踐經(jīng)驗,又符合國情的有中國特色的有益探索。

　　社會經(jīng)濟的發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施等公共工程項目建設(shè)有迫切的需求,但公共工程項目由國家財政單一投資,由政府組織建設(shè)及建后管理的傳統(tǒng)模式,難以滿足這一需求,且政府對公共工程項目的壟斷專營帶來的效率低下、管理混亂的問題亟需解決。因此,值得去探索通過借鑒BOT/PFI等國際先進管理方法,建立一種吸收非政府的多渠道來源資金的融資體制和相關(guān)的項目實施管理模式。公共工程項目融資代建制(以下簡稱融資代建制)正是對這種模式的有益探索。

　　一、融資代建制是BOT/PFI理論方法在中國的實踐

　　融資代建制(Finance Construction Consignment)是指針對公共工程項目的“公共機構(gòu)”和“私人投資者”的公私伙伴關(guān)系合作投資、建造、運營公共項目的創(chuàng)新模式。公共項目產(chǎn)生社會效益是“公共機構(gòu)”的項目目標,得到投資回報率是“私人投資者”的目標。為了實現(xiàn)“多贏”的目標,合作雙方需合理分擔風(fēng)險,以保證公共工程項目的成功。典型的模式是已確定一個公共工程項目且通過規(guī)范的程序選擇了項目發(fā)起人,政府與項目公司(由項目發(fā)起人和項目參與方組建)簽訂委托特許協(xié)議,由項目公司選擇合適的工程(管理)公司代替業(yè)主(項目公司)進行包括融資、建設(shè)、經(jīng)營在內(nèi)的工作。圖1反映了各主體間的委托代理關(guān)系。 
 

　　在我國,“公共機構(gòu)”主要指中央政府、地方各級政府等公共事務(wù)管理機構(gòu)。“私人投資者”可以是多種類型的主體,主要指非政府的包括企業(yè)和個人的具有獨立的投資決策權(quán)的經(jīng)濟主體;“私人投資者”也可以是多種經(jīng)濟主體組合的組織,如幾個投資主體為某一公共項目而成立的項目公司, 該組織必須有足夠的資金來源進行投資,它可以設(shè)計各種融資方案吸引各方資金,對投資形成的資產(chǎn)享有所有權(quán)和支配權(quán),同時也要承擔風(fēng)險責(zé)任。

　　BOT是采用項目融資的一種公共工程項目的建設(shè)方式,它是英文Build(建設(shè))—Operate (運營)—Transfer (轉(zhuǎn)交)的縮寫,代表著一個完整的項目融資過程,其實質(zhì)是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式。整個BOT項目的含義是[1]:由一國財團或投資人作為項目發(fā)起人從一個國家的政府或所屬機構(gòu)獲得某些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)特許權(quán),然后由其獨立或聯(lián)合其他方組建項目公司,負責(zé)項目的融資、設(shè)計、建設(shè)和經(jīng)營,在特許期內(nèi),項目公司通過對項目的良好經(jīng)營,獲得利潤,用于收回融資成本和償還債務(wù),并取得合理的收益。政府對項目公司提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和價格可以有所限制,但保證私人資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風(fēng)險由政府和私人機構(gòu)分擔。特許期結(jié)束以后,將項目無償?shù)剞D(zhuǎn)讓給東道國政府,轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營和管理。所以,BOT一詞意譯為“公共工程特許權(quán)”更為合適[2]。

　　PFI的原義為“利用私人資金提供公共設(shè)施的事業(yè)"由于該事業(yè)發(fā)端于私人主動融資,所以簡稱為PFI。作為較新概念的PFI與人們通常理解的BOT還是有所區(qū)別:①相對BOT來說,PFI更多的是一種思想、一個理念,而BOT模式側(cè)重于實踐,操作性強;②PFI公私伙伴關(guān)系的特征更明顯,政府支持的范圍更寬,它包括特許權(quán)方式但不限于該方式,而BOT圍繞特許權(quán)協(xié)議,有嚴格的合同結(jié)構(gòu),更多用合同來規(guī)范各方關(guān)系;③PFI模式實行全面的代理制,因PFI公司本身不一定具備項目開發(fā)能力,通常由社會化專業(yè)化機構(gòu)進行項目管理,項目實施組織采用總承包等“一攬子”方式,項目管理集成化程度高,而BOT通常本身具有開發(fā)能力;④遵循Ｂ-Ｏ-Ｔ三個過程,PFI項目公司獨立運作,自負盈虧,期滿交政府的項目類型,只是PFI項目的一類,其他還有政府購買服務(wù),政府—私人聯(lián)合體經(jīng)營的項目類別;⑤對于項目風(fēng)險的分配主體較BOT項目簡單,BOT項目通過大量的信用協(xié)議,將風(fēng)險在項目投資者、項目公司、各參與人之間分擔,而PFI項目風(fēng)險在政府與PFI公司之間分擔。

　　PFI與BOT都是非政府投融資公共工程項目的管理模式,是政府民間的合作關(guān)系,是提供公共項目的雙贏模式,其本質(zhì)屬性相通。兩種模式并無承繼性,幾乎是同一時間形成的概念,BOT是1984年由土耳其總理提出來的,20世紀80年代初,英國財政大臣開始組織探討PFI,而PFI完整概念的提出應(yīng)是1992年。從學(xué)術(shù)上討論,BOT本身有很典型的Ｂ-Ｏ-Ｔ三階段的特點,嚴格說來,其只是公共項目特許經(jīng)營權(quán)的代表,無法作為總概念代表如BT、BOOT、BTO、BOO等BOT諸形式,而PFI的概念更寬泛,可以概括諸BOT模式,所以說,PFI是BOT的優(yōu)化,是個總概念[4]。

　　我國的PFI實踐始于深圳沙角Ｂ電廠BOT試點項目,第一個正式BOT是20世紀90年代的廣西來賓Ｂ電廠(外資),第一個“國產(chǎn)BOT”是1994年泉州刺桐大橋項目(民營資金啟動),至今有BOT項目上千個。上述PFI的理論與實踐為融資代建制的構(gòu)建奠定了思想、組織與方法手段的基礎(chǔ)。融資代建制借鑒了PFI思想并與中國具體情況相結(jié)合,實行公共工程的公—私合作建設(shè)管理。政府既可以運用少量的資金帶動,甚至無需任何資金,而更加注重發(fā)揮政府應(yīng)有的職能作用以及協(xié)調(diào)民間資本及其它資本使項目建設(shè)更有效率和效果。政府的角色也發(fā)生轉(zhuǎn)換,從傳統(tǒng)單純的資產(chǎn)所有者和經(jīng)營者轉(zhuǎn)為服務(wù)的監(jiān)督者和保障者,私人公司成為服務(wù)的長期供應(yīng)者而不僅僅是資產(chǎn)的建造商[5]。所以融資代建制是有中國特色的PFI[6]。

　　二、融資代建制的模式框架

　　在對國內(nèi)外BOT/PFI理論和實踐的探索基礎(chǔ)上,結(jié)合我國國情根據(jù)融資代建制的概念要點,構(gòu)建了融資代建制的模式框架,概括為二個層次、三種管理、三項保證(支持條件)(圖2)。 
 

　　1 二個層次

　　第一層次是指項目公司從政府處獲得公共工程的特許經(jīng)營權(quán),承擔從籌資、建設(shè)、經(jīng)營的項目全壽命周期任務(wù);第二層次是項目公司將其中的部分或全部實施內(nèi)容交于工程(管理)公司管理、建設(shè)、運營。所確定的項目公司、工程管理公司、工程公司、運營公司等都是通過競爭獲得合同,且有完整的準入和退出機制。

　　2 三種管理

　　融資代建制圍繞公共工程項目,政府、項目公司、工程管理公司、專業(yè)運營公司各司其職、各負其責(zé)、各擔風(fēng)險,在公共管理、企業(yè)管理和項目管理上有其獨特之處。①公共工程項目的資金無論是社會(民間)的還是政府的,其公益性質(zhì)是不變的,最終的業(yè)主還是政府[7],所以需要政府的監(jiān)督管理。政府需要履行對項目建設(shè)規(guī)模和技術(shù)標準,對項目運營的制度和規(guī)范的監(jiān)督管理職責(zé)。過去,公共工程項目由政府自己組織完成,管理機制主要依靠黨紀政紀,基本上不反映利益關(guān)系。在市場經(jīng)濟條件下,特別是投融資體制改革后,非政府參與投融資公共工程項目將逐步增多,利益主體多樣化復(fù)雜化,經(jīng)濟機制作用于各個方面。因此,對于不同性質(zhì)的市場主體,就應(yīng)采取不同的管理方式,反映了公共管理的特色。②在項目管理上的特別之處是采用委托代建方式。由綜合性、專業(yè)化、社會化建設(shè)項目管理公司代行業(yè)主方建設(shè)管理,是公共工程建設(shè)管理發(fā)展的一大趨勢[6]。代理建設(shè)模式能夠幫助業(yè)主理想化地對投資和工期進行控制,避免我國目前存在的上一個項目、組建一個管理單位,在沒有任何經(jīng)驗的情況下而產(chǎn)生的人財物的浪費。應(yīng)打破行業(yè)及地區(qū)界限,實施項目建設(shè)單位的重組與調(diào)整,將項目建設(shè)管理單位做大作強。③特殊的企業(yè)管理。項目公司的管理有別于一般公司的管理,具有特殊性。替業(yè)主服務(wù),代為管理項目,處理一切事情的工程管理公司,其工作方式也具有特殊性。由施工企業(yè)、設(shè)計企業(yè)或設(shè)計施工聯(lián)營企業(yè)等類型企業(yè)拓展業(yè)務(wù)而發(fā)展為工程公司的實體,其管理方式也將有根本的改變。

　　3 三項保證

　　是指支持融資代建制的體制、機制和法制。要改革體制的缺陷,如由國家投資建設(shè)或政府財政性資金進行固定資產(chǎn)投資,實行“決策、投資、建設(shè)、管理、使用”的“五位一體”的投融資體制,實踐證明有很多弊端。新型的公共項目投融資體制應(yīng)實行政企分開、權(quán)責(zé)明確、市場導(dǎo)向、政府間接管理、投資主體多元、融資渠道多樣、決策科學(xué)、中介服務(wù)社會化。應(yīng)建立支持融資代建制的機制,如投資決策機制,市場競爭機制,合同契約機制,風(fēng)險分擔機制,價值合理補償機制激勵機制和約束監(jiān)管機制等。支持融資代建制的法制包含三個層次。第一層次是法律,需要建設(shè)和完善融資代建制基本法,修改相關(guān)法律,如《合同法》、《擔保法》等。除了上述的法律層次外,由國務(wù)院批準頒發(fā)的條例、國家部委頒發(fā)的規(guī)定、中央或地方有關(guān)部門制定的實施細則處于法規(guī)體系的第二層次,可以委托專業(yè)人士組織(學(xué)會)或行業(yè)協(xié)會制定。第二層次的條例、規(guī)定和細則是對法律條款的細化,便于法律的實施。技術(shù)標準和規(guī)范側(cè)重于技術(shù)和管理的實施程序和細節(jié),屬于法制的第三層次,具有可操作性。一般由專業(yè)人士組織(學(xué)會)或行業(yè)協(xié)會自行組織制定。體制、機制、法制三者互相作用、相輔相成。體制應(yīng)該適應(yīng)機制,反過來也影響機制;法制保障體制,體制支持法制;法制規(guī)范機制,機制要求法制。在管理體系中,體制是組織件,法制是硬件,機制是軟件,體制是需要持續(xù)地變革,機制是要善于應(yīng)變,法制是要不斷地完善。體制、機制、法制的界面并非完全割裂,三者也存在交融。

　　三、結(jié)　論

　　為改變我國公共工程建設(shè)領(lǐng)域效率低下、管理混亂、信息封閉等狀況,應(yīng)當借鑒、吸收通過實踐檢驗的BOT/PFI和公私伙伴關(guān)系(ＰＰＰ)等管理模式的成熟理論,創(chuàng)新我國公共工程項目建設(shè)管理模式。公共工程融資代建制的出現(xiàn)也是一種必然,它是社會效益、個體利益的均衡,是符合國際慣例又有中國特色的、能夠為我國的經(jīng)濟建設(shè)和提高人民的生活水平服務(wù)的、系統(tǒng)成套的公共項目建設(shè)管理的創(chuàng)新模式。