借鑒國外經(jīng)驗(yàn) 以人為本轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法理念

概覽國外政府城管部門對(duì)攤販的管理，基本上采取了以下管理理念、管理原則和管理方法。

登記準(zhǔn)則與放任自由相結(jié)合

在泰國曼谷，從繁華的商業(yè)街到偏僻的居民區(qū)，從馬路邊的人行道到過街天橋，都有流動(dòng)小販。泰國政府對(duì)路邊攤販的管理采取登記與放任相結(jié)合的方式。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各類路邊小攤加起來約有2.5萬個(gè)，其中只有l(wèi)萬個(gè)經(jīng)過登記。攤販經(jīng)營遍布466個(gè)街區(qū)，屬于政府指定的設(shè)攤街區(qū)只有19%左右。合法登記的攤販可取得一張?jiān)S可證，許可證每年更新一次，只需交100泰銖。攤販們常常隨心所欲地占道經(jīng)營，給交通造成了一定影響。但政府的理念是，弱勢群眾的生存權(quán)比市容重要，也比市民走路的便利更重要。

區(qū)域劃分和時(shí)間規(guī)定相結(jié)合

以韓國為例，韓國將小攤問題上升到影響城市形象的高度，同時(shí)韓國政府又充分認(rèn)識(shí)到攤販屬于弱勢群體，一般不收小攤販的稅，只要申請(qǐng)加入“小攤業(yè)主協(xié)會(huì)”，獲得批準(zhǔn)后就可以“出攤”了。對(duì)“出攤”總體上采用區(qū)域管理的辦法，即政府將市區(qū)劃分為三類：第一類是“絕對(duì)禁止區(qū)域”。主要包括主干道、火車站、汽車站、廣場、人行道和車道不區(qū)分的輔助干線道路等區(qū)域。第二類是“相對(duì)禁止區(qū)域”，這些地方對(duì)攤位的規(guī)模、擺攤的時(shí)間和經(jīng)營范圍有一定限制，對(duì)申請(qǐng)?jiān)诖藬[攤的要嚴(yán)加管理。第三類是“誘導(dǎo)區(qū)域”，一般包括與住宅區(qū)分離的城市中心外圍的空地、車輛通行很少的河溪兩側(cè)道路和經(jīng)過長時(shí)間形成的傳統(tǒng)市場內(nèi)的道路。政府允許在這些地方擺攤設(shè)點(diǎn)，但對(duì)營業(yè)時(shí)間和經(jīng)營范圍也有限制。

依法管理與靈活服務(wù)相結(jié)合

依法管理與服務(wù)是市政管理的核心。法國有關(guān)市政和市場的法律條款有很多，在具體的執(zhí)法管理上，管理者采取了比較靈活的辦法。更多的時(shí)候，只要商販在規(guī)定的地點(diǎn)擺攤，又不影響交通，他們也就采取教育、勸阻的方式。對(duì)城市來說，社會(huì)安全與穩(wěn)定更重要，只要這些人數(shù)量不多，總體上不擾亂社會(huì)秩序、不影響交通也就放行了。而如果該市場的秩序在整體上造成擾民、阻塞交通情形，有關(guān)部門就會(huì)修改擺攤地點(diǎn)和時(shí)間。對(duì)于市政管理中的問題，一般來說，法國先是由經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、社會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)部門通過調(diào)查、核實(shí)、了解相關(guān)問題，然后提出解決方案及立法管理的相關(guān)建議，政府在經(jīng)過與專家的磋商并聽證之后，提出相關(guān)法案交由立法機(jī)構(gòu)討論成法，或者在原有法律基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充與修改。

鑒于國外城市管理的特點(diǎn)，結(jié)合中國城管存在的問題，我國城管執(zhí)法要堅(jiān)持以弱勢群體為本，嚴(yán)格依法規(guī)范和引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法的法治化和現(xiàn)代化。首先要制定一部關(guān)于城管執(zhí)法的法律，這不僅能統(tǒng)一城管執(zhí)法尺度，提高城管法律地位，完善城管的組織機(jī)構(gòu)，更重要的是能增加攤販對(duì)城管執(zhí)法的可信度和認(rèn)同感。除此之外，要轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法理念、革新城管執(zhí)法體制和突破城管執(zhí)法方法。

城管行政執(zhí)法理念創(chuàng)新

“徒法不足以自行”，良好的法制要靠人去推行，推進(jìn)依法行政須提高行政公務(wù)人員的依法行政能力，提高依法行政能力的關(guān)鍵是大力促使行政公務(wù)人員普遍樹立起現(xiàn)代行政法治觀念。具體而言包括尊重人權(quán)、行政權(quán)限、行政民主、行政服務(wù)、行政公開、政府誠信、程序法治、接受監(jiān)督、責(zé)任政府、權(quán)利救濟(jì)等現(xiàn)代行政法治觀念，這是改善城管執(zhí)法、推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的題中之義。

城管行政執(zhí)法體制創(chuàng)新

要通過深化城管執(zhí)法體制改革，加快建立健全權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的城管執(zhí)法體制。為此，應(yīng)繼續(xù)開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，積極探索相對(duì)集中行政許可權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法試點(diǎn)。要減少城管執(zhí)法層次，適當(dāng)下移執(zhí)法重心。對(duì)與人民群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的城管執(zhí)法活動(dòng)，主要由市、縣兩級(jí)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施。要完善城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。要建立健全權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的城管執(zhí)法體制。

城管行政執(zhí)法方法創(chuàng)新

首先，提高城管行政執(zhí)法的公開化程度。應(yīng)將每一次處罰在固定地點(diǎn)、固定時(shí)間予以公示。處罰對(duì)象、處罰原因、處罰數(shù)額、處罰依據(jù)以及執(zhí)法者姓名全部予以公示。這樣既能體現(xiàn)城管行政處罰公開，使受罰人知曉自己受罰的原因，同時(shí)有利于廣大人民群眾的監(jiān)督。尤其對(duì)一些沒收物的去向問題，如果處理不好將影響城管的形象。

其次，如何控制自由裁量權(quán)的濫用成為城管行政執(zhí)法中的焦點(diǎn)問題。一般認(rèn)為，對(duì)“執(zhí)法自由裁量權(quán)”實(shí)施約束的有效原則是“合理”與“合法”原則。在具體執(zhí)法時(shí)，“合理”與“合法”原則的認(rèn)定，往往交織在一起，這就對(duì)城管的執(zhí)法水平提出了更高的要求。合理性的要求是合乎法的原則、法的目的、法的精神、法的本意的要求，事實(shí)上它涉及到更深層次的合法性的問題。

最后，程序合法性是城管人員不得不慎重對(duì)待的問題。除了法律規(guī)定的緊急情況外，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)做出涉及攤販合法權(quán)益的行政行為之前，應(yīng)當(dāng)告知攤販擬做出決定的事實(shí)、理由、證據(jù)和依據(jù)。并給予其陳述和申辯的機(jī)會(huì)，聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)合理的意見和要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納，保障當(dāng)事人的陳述權(quán)和申辯權(quán)。只要做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序合法，就為當(dāng)事人順利接受行政處罰至少提供了心理上的幫助，以此引導(dǎo)其行為方向，有效化解城管執(zhí)法中被管理人和執(zhí)法者間的矛盾，營造和諧的執(zhí)法環(huán)境。