朱曉兵：軌交城市綜合體“黃金時代”的新挑戰(zhàn)

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軌道交通與城市綜合體發(fā)展國際峰會

“1號線莘莊站綜合體”——TODTOWN、“7號線劉行站”綜合體——龍湖北城天街、“10號線五角場站”綜合體——合生國際廣場、“2、4、6、9號線世紀(jì)大道站”綜合體——世紀(jì)大都會、上海又一個“新天地”——“2、10號線虹橋火車站”綜合體瑞安虹橋天地……一個個軌道交通綜合體在上海悄然興起。

軌道交通綜合體，不僅僅是一個交通樞紐，更是一個匯集辦公、購物、商業(yè)、娛樂于一體的城市交流中心。該如何建造和運(yùn)作軌道交通綜合體，才能在提高交通客流的同時，吸引商業(yè)客流?西南交通大學(xué)(上海)TOD研究中心主任朱曉兵，在“軌道交通與城市綜合體發(fā)展國際峰會”上表示，TOD模式是一種值得借鑒的開發(fā)模式，但要技術(shù)、市場、政策到位后，TOD項目才能真正大規(guī)模落地。

不同以往的軌交發(fā)展熱潮

當(dāng)前，軌道交通將迎來新一輪的投資建設(shè)熱潮。近幾年，中國軌道交通的發(fā)展速度很快，據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會的數(shù)據(jù)，截至2013年年底，已有2073公里地鐵投入運(yùn)營，到2020年中國將建成約8000公里的地鐵(不包括輕軌和現(xiàn)代有軌電車)，短短十幾年的建設(shè)規(guī)模，超過了以前幾十年的總和。然而，不同于過往絕大多數(shù)軌道交通由政府投資、建設(shè)和運(yùn)營的模式，這次將是以投融資體制改革為主旋律的新一輪軌道交通發(fā)展熱潮。

眾所周知，軌道交通項目的建設(shè)成本十分昂貴，但對于一條地鐵線的整個生命周期而言，營運(yùn)成本卻是占了大頭。有一個數(shù)字能夠明顯地說明:國外一條地鐵線30年運(yùn)營成本基本是其建設(shè)成本二到六倍，因此長期的營運(yùn)收益至關(guān)重要。但是，地鐵運(yùn)營維修成本高，且作為準(zhǔn)公益產(chǎn)品不能完全按照市場決定票價，因此全球絕大多數(shù)的地鐵運(yùn)營都處于虧損狀態(tài)。在中國，根據(jù)2014年所統(tǒng)計的12個城市的城市軌道交通情況來看，軌道交通運(yùn)營收入占運(yùn)營成本的比重是54%，也就是說，基本運(yùn)營收入只是運(yùn)營成本的一半。因此，對于中國當(dāng)下發(fā)展地鐵來說，巨額的建設(shè)資金投入和未來更為巨額的長期營運(yùn)虧損是必須面對和解決的問題。

幸運(yùn)的是，軌道交通的建設(shè)不僅是解決交通問題，更能帶來沿線地區(qū)城市功能和開發(fā)能級的提升。在城市發(fā)展模式中，有一種TOD模式。TOD是“Transit-Oriented-Development”的字母縮寫，是一種以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式。從城市與交通協(xié)同發(fā)展的效益角度看，TOD模式可以達(dá)成公共交通站點與周邊地區(qū)土地開發(fā)的良性互動，尤其對于大運(yùn)量、快速和準(zhǔn)點的軌道交通而言，這種良性互動效應(yīng)更為顯著:一方面，軌道交通可以帶來大量客流，帶動沿線的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和物業(yè)增值;另一方面，沿線地區(qū)的發(fā)展反過來會增加軌道交通的客流，為軌道交通提供穩(wěn)定或不斷增長的票務(wù)及資源開發(fā)經(jīng)營收入。如果把軌道交通和站點周邊地區(qū)進(jìn)行綜合的策劃、規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)運(yùn)營，將實現(xiàn)1+1>2的資源整合增值，形成TOD共贏模式。

在TOD共贏模式中，對開發(fā)商、地鐵企業(yè)以及政府來說，都是有利的，而最大的贏家是城市。香港就是典型，香港人口700多萬，土地面積1108平方千米，通過TOD模式，不僅公交出行率達(dá)到全球最高的92%、成為真正的公交都市，而且建成區(qū)只占國土面積的24%，實現(xiàn)了土地集約節(jié)約利用，形成了疏密有致的城市空間結(jié)構(gòu)。

技術(shù)落地是前提

眾所周知，在香港的TOD開發(fā)模式中，香港地鐵的“軌交城市綜合體”十分成功，但在境內(nèi)卻一直難以復(fù)制。在新形勢下發(fā)展軌交綜合體，只有做到在技術(shù)、市場和政策三個層面的落地，TOD　項目才能真正落地。

技術(shù)落地很好理解，就是看TOD 這種跨軌道交通和房地產(chǎn)開發(fā)兩大領(lǐng)域多專業(yè)整合的空間方案是否合理、可實施。內(nèi)地在軌交綜合體方面的探索已經(jīng)進(jìn)行了好幾年，但能夠成為落地的項目寥寥無幾。原因主要有幾個方面:

第一，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、空間規(guī)劃和交通規(guī)劃不協(xié)同，軌道交通線站位設(shè)置與城市發(fā)展節(jié)點的耦合度不夠，致使軌道交通與城市發(fā)展互相支撐的條件先天不足。第二，站點周邊土地規(guī)劃未充分考慮TOD　特性，有軌道交通車站與沒有車站的地區(qū)規(guī)劃相同的用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度和布局，不能充分發(fā)揮TOD　帶來的城市功能和能級的提升，導(dǎo)致土地利用效率低下。第三，站點與周邊物業(yè)及地下空間的整合設(shè)計差，軌道交通車站與周邊物業(yè)的連接不方便、設(shè)施缺乏人性化，導(dǎo)致無論是地鐵客群還是物業(yè)客群均使用不便，影響軌道客流的增長和物業(yè)的升值。第四，軌道交通建設(shè)與周邊地塊開發(fā)的時序往往難以同步，若不能在不同開發(fā)主體和建設(shè)方式間協(xié)調(diào)好接口方案，特別是需要先期同步實施的方案，也會造成軌道和物業(yè)無法對接或降低對接功能。

這些問題，有些已有解決方案，并有項目建成運(yùn)營。2005年，上海軌道交通徐家匯樞紐實施性方案就是一個典型。該項目的改造利用已經(jīng)建成運(yùn)營的港匯廣場地下室改造作為地鐵9號線車站及與1號線、11號線的換乘大廳，避免了原虹橋路設(shè)站方案封路施工對徐家匯交通和商圈帶來的巨大影響，同時利用此契機(jī)通過采用新的機(jī)電技術(shù)，將原來地鐵1號線矗立在第六百貨大樓前的兩個高風(fēng)井改為隱蔽于綠化叢中的低風(fēng)井，極大改善了地面的交通和景觀環(huán)境。

又比如，2007年，蘇州地鐵1號線在工業(yè)園區(qū)的9個車站，做了全國第一個落實到控規(guī)圖則的地下空間專項規(guī)劃。政府在相關(guān)地塊招拍掛時，同步提出地面與地下的規(guī)劃控制要求，確保地塊開發(fā)將來能夠與地鐵和地下管線在空間和功能上協(xié)調(diào)相處、地下空間的開發(fā)利用能夠順利實現(xiàn)。其中，星海生活廣場與地鐵星海街站做到了同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步建設(shè)和同步開通。

政策市場突破是“硬骨頭”

政策、市場的突破是更難啃“硬骨頭”。

按照我們以前的建設(shè)體制，完全由政府出資建地鐵和承擔(dān)運(yùn)營，沒有市場落地的問題，但無論是建設(shè)運(yùn)營成本、資源綜合利用效率和投資回報等方面都存在很多問題，難以為繼?，F(xiàn)在政府大力推行PPP、要吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，要推TOD　將經(jīng)營性強(qiáng)的土地資源與軌道交通項目打包，可以提升整個項目的營利性，但最終能不能吸引到合作伙伴，有沒有下家來接盤、來買單，政府在與跟社會資本的合作中雙方的風(fēng)險和收益是否平衡，都不能單方面說了算。這就是市場落地的問題。

針對市場落地的問題，深圳地鐵6號線TOD研究的做法值得借鑒。首先是對項目設(shè)定明確量化的財務(wù)目標(biāo)，使得研究方向明確。其次，整個綜合開發(fā)研究的技術(shù)路線整合了規(guī)劃和市場兩條脈絡(luò)，在進(jìn)行資源甄別、規(guī)劃優(yōu)化和城市設(shè)計時，均以市場數(shù)據(jù)和開發(fā)實操方案為基礎(chǔ)進(jìn)行量化的互動與校核，大大提升了規(guī)劃方案的市場可行性。第三，在機(jī)制上允許潛在投資人參與前期研究，不但可以加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計單位在運(yùn)營需求方面的理解，還可以在前期研究階段就協(xié)調(diào)、拉近政府與社會資本的期望值，為將來的招商奠定基礎(chǔ)。

有了技術(shù)方案和合作伙伴，還必須靠完善的法律法規(guī)和體制機(jī)制，方能保證TOD項目的合法立項、招商和建設(shè)運(yùn)營。這就是政策落地，也是目前內(nèi)地最需要改革和創(chuàng)新的地方?，F(xiàn)在政策層面能不能支持統(tǒng)籌規(guī)劃和調(diào)整指標(biāo)，以何種途徑獲得TOD這種功能復(fù)合土地的一、二級開發(fā)權(quán)，如何對TOD　PPP設(shè)定合適的法律保障都是非常重要的。

通過TOD解決軌道交通投融資問題，多專業(yè)整合規(guī)劃設(shè)計和全產(chǎn)業(yè)鏈縱向整合特別重要。TOD是軌道交通、房地產(chǎn)、金融三個領(lǐng)域的跨界產(chǎn)品，技術(shù)落地本身就涉及相當(dāng)多的專業(yè);而要把這件事情做成、實現(xiàn)市場和政策落地，必須更加強(qiáng)調(diào)全產(chǎn)業(yè)鏈的縱向整合，尤其要強(qiáng)調(diào)充分的前期研究。

舉例來說，TOD項目前期需要大量的投入進(jìn)行策劃、研究和協(xié)調(diào)，若不能以某種方式保障后期的利益，無論是政府還是民間資本都不會在前期真正投入。同時，還必須有相關(guān)配套的政策和體制機(jī)制研究，例如在香港，特區(qū)政府將地鐵車站周邊的土地劃為“綜合開發(fā)區(qū)”，允許港鐵統(tǒng)籌協(xié)調(diào)進(jìn)行一體化規(guī)劃設(shè)計，亦允許將“綜合開發(fā)區(qū)”的土地以私人協(xié)議方式劃撥給港鐵。但在內(nèi)地，《土地法》規(guī)定對于經(jīng)營性用地必須通過招拍掛向社會公開出讓，這種并不適用TOD這種交通與開發(fā)功能復(fù)合的土地政策如何改革，還有待探索和創(chuàng)新。

TOD:“Transit-Oriented-Development”的字母縮寫，是一種以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式。從城市與交通協(xié)同發(fā)展的效益角度看，TOD模式可以達(dá)成公共交通站點與周邊地區(qū)土地開發(fā)的良性互動，帶來大量客流，帶動沿線房地產(chǎn)增值，并為軌道交通提供穩(wěn)定經(jīng)營收入。