朱曉兵：軌交城市綜合體“黃金時(shí)代”的新挑戰(zhàn)

申請(qǐng)免費(fèi)試用、咨詢(xún)電話(huà)：400-8352-114

軌道交通與城市綜合體發(fā)展國(guó)際峰會(huì)

“1號(hào)線(xiàn)莘莊站綜合體”——TODTOWN、“7號(hào)線(xiàn)劉行站”綜合體——龍湖北城天街、“10號(hào)線(xiàn)五角場(chǎng)站”綜合體——合生國(guó)際廣場(chǎng)、“2、4、6、9號(hào)線(xiàn)世紀(jì)大道站”綜合體——世紀(jì)大都會(huì)、上海又一個(gè)“新天地”——“2、10號(hào)線(xiàn)虹橋火車(chē)站”綜合體瑞安虹橋天地……一個(gè)個(gè)軌道交通綜合體在上海悄然興起。

軌道交通綜合體，不僅僅是一個(gè)交通樞紐，更是一個(gè)匯集辦公、購(gòu)物、商業(yè)、娛樂(lè)于一體的城市交流中心。該如何建造和運(yùn)作軌道交通綜合體，才能在提高交通客流的同時(shí)，吸引商業(yè)客流?西南交通大學(xué)(上海)TOD研究中心主任朱曉兵，在“軌道交通與城市綜合體發(fā)展國(guó)際峰會(huì)”上表示，TOD模式是一種值得借鑒的開(kāi)發(fā)模式，但要技術(shù)、市場(chǎng)、政策到位后，TOD項(xiàng)目才能真正大規(guī)模落地。

不同以往的軌交發(fā)展熱潮

當(dāng)前，軌道交通將迎來(lái)新一輪的投資建設(shè)熱潮。近幾年，中國(guó)軌道交通的發(fā)展速度很快，據(jù)中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)，截至2013年年底，已有2073公里地鐵投入運(yùn)營(yíng)，到2020年中國(guó)將建成約8000公里的地鐵(不包括輕軌和現(xiàn)代有軌電車(chē))，短短十幾年的建設(shè)規(guī)模，超過(guò)了以前幾十年的總和。然而，不同于過(guò)往絕大多數(shù)軌道交通由政府投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的模式，這次將是以投融資體制改革為主旋律的新一輪軌道交通發(fā)展熱潮。

眾所周知，軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)成本十分昂貴，但對(duì)于一條地鐵線(xiàn)的整個(gè)生命周期而言，營(yíng)運(yùn)成本卻是占了大頭。有一個(gè)數(shù)字能夠明顯地說(shuō)明:國(guó)外一條地鐵線(xiàn)30年運(yùn)營(yíng)成本基本是其建設(shè)成本二到六倍，因此長(zhǎng)期的營(yíng)運(yùn)收益至關(guān)重要。但是，地鐵運(yùn)營(yíng)維修成本高，且作為準(zhǔn)公益產(chǎn)品不能完全按照市場(chǎng)決定票價(jià)，因此全球絕大多數(shù)的地鐵運(yùn)營(yíng)都處于虧損狀態(tài)。在中國(guó)，根據(jù)2014年所統(tǒng)計(jì)的12個(gè)城市的城市軌道交通情況來(lái)看，軌道交通運(yùn)營(yíng)收入占運(yùn)營(yíng)成本的比重是54%，也就是說(shuō)，基本運(yùn)營(yíng)收入只是運(yùn)營(yíng)成本的一半。因此，對(duì)于中國(guó)當(dāng)下發(fā)展地鐵來(lái)說(shuō)，巨額的建設(shè)資金投入和未來(lái)更為巨額的長(zhǎng)期營(yíng)運(yùn)虧損是必須面對(duì)和解決的問(wèn)題。

幸運(yùn)的是，軌道交通的建設(shè)不僅是解決交通問(wèn)題，更能帶來(lái)沿線(xiàn)地區(qū)城市功能和開(kāi)發(fā)能級(jí)的提升。在城市發(fā)展模式中，有一種TOD模式。TOD是“Transit-Oriented-Development”的字母縮寫(xiě)，是一種以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式。從城市與交通協(xié)同發(fā)展的效益角度看，TOD模式可以達(dá)成公共交通站點(diǎn)與周邊地區(qū)土地開(kāi)發(fā)的良性互動(dòng)，尤其對(duì)于大運(yùn)量、快速和準(zhǔn)點(diǎn)的軌道交通而言，這種良性互動(dòng)效應(yīng)更為顯著:一方面，軌道交通可以帶來(lái)大量客流，帶動(dòng)沿線(xiàn)的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和物業(yè)增值;另一方面，沿線(xiàn)地區(qū)的發(fā)展反過(guò)來(lái)會(huì)增加軌道交通的客流，為軌道交通提供穩(wěn)定或不斷增長(zhǎng)的票務(wù)及資源開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)收入。如果把軌道交通和站點(diǎn)周邊地區(qū)進(jìn)行綜合的策劃、規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)運(yùn)營(yíng)，將實(shí)現(xiàn)1+1>2的資源整合增值，形成TOD共贏模式。

在TOD共贏模式中，對(duì)開(kāi)發(fā)商、地鐵企業(yè)以及政府來(lái)說(shuō)，都是有利的，而最大的贏家是城市。香港就是典型，香港人口700多萬(wàn)，土地面積1108平方千米，通過(guò)TOD模式，不僅公交出行率達(dá)到全球最高的92%、成為真正的公交都市，而且建成區(qū)只占國(guó)土面積的24%，實(shí)現(xiàn)了土地集約節(jié)約利用，形成了疏密有致的城市空間結(jié)構(gòu)。

技術(shù)落地是前提

眾所周知，在香港的TOD開(kāi)發(fā)模式中，香港地鐵的“軌交城市綜合體”十分成功，但在境內(nèi)卻一直難以復(fù)制。在新形勢(shì)下發(fā)展軌交綜合體，只有做到在技術(shù)、市場(chǎng)和政策三個(gè)層面的落地，TOD　項(xiàng)目才能真正落地。

技術(shù)落地很好理解，就是看TOD 這種跨軌道交通和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)兩大領(lǐng)域多專(zhuān)業(yè)整合的空間方案是否合理、可實(shí)施。內(nèi)地在軌交綜合體方面的探索已經(jīng)進(jìn)行了好幾年，但能夠成為落地的項(xiàng)目寥寥無(wú)幾。原因主要有幾個(gè)方面:

第一，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、空間規(guī)劃和交通規(guī)劃不協(xié)同，軌道交通線(xiàn)站位設(shè)置與城市發(fā)展節(jié)點(diǎn)的耦合度不夠，致使軌道交通與城市發(fā)展互相支撐的條件先天不足。第二，站點(diǎn)周邊土地規(guī)劃未充分考慮TOD　特性，有軌道交通車(chē)站與沒(méi)有車(chē)站的地區(qū)規(guī)劃相同的用地性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和布局，不能充分發(fā)揮TOD　帶來(lái)的城市功能和能級(jí)的提升，導(dǎo)致土地利用效率低下。第三，站點(diǎn)與周邊物業(yè)及地下空間的整合設(shè)計(jì)差，軌道交通車(chē)站與周邊物業(yè)的連接不方便、設(shè)施缺乏人性化，導(dǎo)致無(wú)論是地鐵客群還是物業(yè)客群均使用不便，影響軌道客流的增長(zhǎng)和物業(yè)的升值。第四，軌道交通建設(shè)與周邊地塊開(kāi)發(fā)的時(shí)序往往難以同步，若不能在不同開(kāi)發(fā)主體和建設(shè)方式間協(xié)調(diào)好接口方案，特別是需要先期同步實(shí)施的方案，也會(huì)造成軌道和物業(yè)無(wú)法對(duì)接或降低對(duì)接功能。

這些問(wèn)題，有些已有解決方案，并有項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)。2005年，上海軌道交通徐家匯樞紐實(shí)施性方案就是一個(gè)典型。該項(xiàng)目的改造利用已經(jīng)建成運(yùn)營(yíng)的港匯廣場(chǎng)地下室改造作為地鐵9號(hào)線(xiàn)車(chē)站及與1號(hào)線(xiàn)、11號(hào)線(xiàn)的換乘大廳，避免了原虹橋路設(shè)站方案封路施工對(duì)徐家匯交通和商圈帶來(lái)的巨大影響，同時(shí)利用此契機(jī)通過(guò)采用新的機(jī)電技術(shù)，將原來(lái)地鐵1號(hào)線(xiàn)矗立在第六百貨大樓前的兩個(gè)高風(fēng)井改為隱蔽于綠化叢中的低風(fēng)井，極大改善了地面的交通和景觀(guān)環(huán)境。

又比如，2007年，蘇州地鐵1號(hào)線(xiàn)在工業(yè)園區(qū)的9個(gè)車(chē)站，做了全國(guó)第一個(gè)落實(shí)到控規(guī)圖則的地下空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。政府在相關(guān)地塊招拍掛時(shí)，同步提出地面與地下的規(guī)劃控制要求，確保地塊開(kāi)發(fā)將來(lái)能夠與地鐵和地下管線(xiàn)在空間和功能上協(xié)調(diào)相處、地下空間的開(kāi)發(fā)利用能夠順利實(shí)現(xiàn)。其中，星海生活廣場(chǎng)與地鐵星海街站做到了同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)和同步開(kāi)通。

政策市場(chǎng)突破是“硬骨頭”

政策、市場(chǎng)的突破是更難啃“硬骨頭”。

按照我們以前的建設(shè)體制，完全由政府出資建地鐵和承擔(dān)運(yùn)營(yíng)，沒(méi)有市場(chǎng)落地的問(wèn)題，但無(wú)論是建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本、資源綜合利用效率和投資回報(bào)等方面都存在很多問(wèn)題，難以為繼?，F(xiàn)在政府大力推行PPP、要吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，要推TOD　將經(jīng)營(yíng)性強(qiáng)的土地資源與軌道交通項(xiàng)目打包，可以提升整個(gè)項(xiàng)目的營(yíng)利性，但最終能不能吸引到合作伙伴，有沒(méi)有下家來(lái)接盤(pán)、來(lái)買(mǎi)單，政府在與跟社會(huì)資本的合作中雙方的風(fēng)險(xiǎn)和收益是否平衡，都不能單方面說(shuō)了算。這就是市場(chǎng)落地的問(wèn)題。

針對(duì)市場(chǎng)落地的問(wèn)題，深圳地鐵6號(hào)線(xiàn)TOD研究的做法值得借鑒。首先是對(duì)項(xiàng)目設(shè)定明確量化的財(cái)務(wù)目標(biāo)，使得研究方向明確。其次，整個(gè)綜合開(kāi)發(fā)研究的技術(shù)路線(xiàn)整合了規(guī)劃和市場(chǎng)兩條脈絡(luò)，在進(jìn)行資源甄別、規(guī)劃優(yōu)化和城市設(shè)計(jì)時(shí)，均以市場(chǎng)數(shù)據(jù)和開(kāi)發(fā)實(shí)操方案為基礎(chǔ)進(jìn)行量化的互動(dòng)與校核，大大提升了規(guī)劃方案的市場(chǎng)可行性。第三，在機(jī)制上允許潛在投資人參與前期研究，不但可以加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位在運(yùn)營(yíng)需求方面的理解，還可以在前期研究階段就協(xié)調(diào)、拉近政府與社會(huì)資本的期望值，為將來(lái)的招商奠定基礎(chǔ)。

有了技術(shù)方案和合作伙伴，還必須靠完善的法律法規(guī)和體制機(jī)制，方能保證TOD項(xiàng)目的合法立項(xiàng)、招商和建設(shè)運(yùn)營(yíng)。這就是政策落地，也是目前內(nèi)地最需要改革和創(chuàng)新的地方。現(xiàn)在政策層面能不能支持統(tǒng)籌規(guī)劃和調(diào)整指標(biāo)，以何種途徑獲得TOD這種功能復(fù)合土地的一、二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)，如何對(duì)TOD　PPP設(shè)定合適的法律保障都是非常重要的。

通過(guò)TOD解決軌道交通投融資問(wèn)題，多專(zhuān)業(yè)整合規(guī)劃設(shè)計(jì)和全產(chǎn)業(yè)鏈縱向整合特別重要。TOD是軌道交通、房地產(chǎn)、金融三個(gè)領(lǐng)域的跨界產(chǎn)品，技術(shù)落地本身就涉及相當(dāng)多的專(zhuān)業(yè);而要把這件事情做成、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)和政策落地，必須更加強(qiáng)調(diào)全產(chǎn)業(yè)鏈的縱向整合，尤其要強(qiáng)調(diào)充分的前期研究。

舉例來(lái)說(shuō)，TOD項(xiàng)目前期需要大量的投入進(jìn)行策劃、研究和協(xié)調(diào)，若不能以某種方式保障后期的利益，無(wú)論是政府還是民間資本都不會(huì)在前期真正投入。同時(shí)，還必須有相關(guān)配套的政策和體制機(jī)制研究，例如在香港，特區(qū)政府將地鐵車(chē)站周邊的土地劃為“綜合開(kāi)發(fā)區(qū)”，允許港鐵統(tǒng)籌協(xié)調(diào)進(jìn)行一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)，亦允許將“綜合開(kāi)發(fā)區(qū)”的土地以私人協(xié)議方式劃撥給港鐵。但在內(nèi)地，《土地法》規(guī)定對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地必須通過(guò)招拍掛向社會(huì)公開(kāi)出讓?zhuān)@種并不適用TOD這種交通與開(kāi)發(fā)功能復(fù)合的土地政策如何改革，還有待探索和創(chuàng)新。

TOD:“Transit-Oriented-Development”的字母縮寫(xiě)，是一種以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式。從城市與交通協(xié)同發(fā)展的效益角度看，TOD模式可以達(dá)成公共交通站點(diǎn)與周邊地區(qū)土地開(kāi)發(fā)的良性互動(dòng)，帶來(lái)大量客流，帶動(dòng)沿線(xiàn)房地產(chǎn)增值，并為軌道交通提供穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入。