對西部山區(qū)煤礦土地復墾工作的探索

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摘要：近年來由于以煤礦為代表的生產(chǎn)建設活動的開展，造成對土地資源、環(huán)境資源的大量破壞，使得環(huán)境污染也越來越嚴重。如何節(jié)約土地資源、減少污染、保護環(huán)境，給人們創(chuàng)造一個舒適的生存環(huán)境，這一問題不僅成為了政府部門思考的主要問題，也成為了環(huán)保部門、國土部門工作中首要解決的問題。 

關鍵詞：煤礦；土地復墾；探索  土地復墾是對在生產(chǎn)建設過程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態(tài)的活動。其主要目的是為了合理利用土地，改善生態(tài)環(huán)境。  一、西部山區(qū)土地復墾的現(xiàn)狀  西部地區(qū)煤礦開采早在50年代初期就開始了，在早期的開采中，人們不注重環(huán)境的保護造成了大量的環(huán)境破壞?，F(xiàn)在由于大規(guī)模生產(chǎn)建設活動的開展，更造成了對土地及環(huán)境的破壞，形成了現(xiàn)在的“舊賬未還、新賬又欠”的局面。就全國來講80%以上的歷史遺留廢棄地未得到恢復利用，因生產(chǎn)建設活動，每年新增大量廢棄地得不到及時復墾。僅煤炭開采破壞土地，每年仍以70萬畝左右的速度遞增，其中約60%是好耕地。在西部云貴高原山區(qū)，由于其特殊的地理地貌，使得該地區(qū)煤礦采用的都是井下作業(yè)的開采方式。這種開采方式壓占了大量地表資源、造成了水環(huán)境以及空氣的污染等問題，更嚴重者造成大量地表沉陷。這些問題給人們的生產(chǎn)生活帶來了諸多不便。  1、煤礦土地復墾工作起步晚，基本處于癱瘓，復墾難以開展。2007年以來我國才正式要求煤礦生產(chǎn)單位必須編制《土地復墾方案》，開展土地復墾工作?！锻恋貜蛪ǚ桨浮肥敲旱V業(yè)主辦理相關手續(xù)的必備報件之一。依據(jù)規(guī)定煤礦業(yè)主們紛紛請有資質(zhì)的單位編制了土地復墾方案，但其編制方案的目的僅僅是為了能順利辦理相關手續(xù)，而不是去了解方案的實際內(nèi)容和如何開展土地復墾。對于各級部門提出開展土地復墾工作的要求置之不理、不管不問。  2、煤礦業(yè)主私下買賣煤礦情況嚴重，業(yè)主更換頻繁，煤礦管理相對較難。一是國家從保護環(huán)境出發(fā)，從控制生產(chǎn)規(guī)模入手，要求生產(chǎn)規(guī)模達不到相應標準的煤礦必須關閉或整合。煤礦業(yè)主們?yōu)榱吮ＷC自己的礦權，生產(chǎn)能力較小的各個煤礦之間進行了整合，由原來的3-5萬噸整合為現(xiàn)在的15萬噸甚至30萬噸以上；二是一些經(jīng)濟基礎比較薄弱又不愿意整合的煤礦只能轉讓其礦權，私下交易泛濫成為了該地區(qū)的一個普遍現(xiàn)象，各職能部門也無法對其進行控制，更不用說要求其開展土地復墾工作；三是“炒礦”之風的興起。一些不法分子抓住了煤礦整合的機遇，收購了一些經(jīng)濟基礎比較薄弱的煤礦，然后私下高價拍賣礦權，在其相關手續(xù)還未辦理完備時，煤礦礦權又轉入他人之手，即損害了一部分人的利益，也使得地方礦權管理處于混亂，造成土地復墾工作的難以開展。  3、復墾資金來源不足，復墾責人不明確，復墾的效益不顯著。土地復墾資金來源不足是我國生產(chǎn)建設復墾的普遍現(xiàn)象之一，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是對于煤礦業(yè)主來說，開展土地復墾工作會占用大量的資金，造成資金周轉困難而不愿意投入資金復墾；二是沒有外來資金投入，因煤礦土地復墾周期性長，復墾地點零星分布，面積小復墾效益不明顯；三是政府無力投入，西部地區(qū)大多縣財政收入微薄，政府部門無力投資對已廢棄土地進行復墾。  4、復墾技術監(jiān)督體系不健全，監(jiān)管難度大。煤礦土地復墾工  作是一個長期性、投入大的工程，由于煤礦私下買賣嚴重，業(yè)主不愿投資、地方財政收入低等多方面原因，使得投入在土地復墾中的工作經(jīng)費相對較少、人員匱乏。再加上對我國來說土地復墾體系不健全，針對煤礦土地復墾沒有專門的技術標準，在管理中沒有可參照執(zhí)行的法律體系，由于投入資金少、執(zhí)法成本高，使得煤礦土地復墾管理相對混亂，造成了監(jiān)管難度大，復墾難以實施的現(xiàn)狀。  二、西部山區(qū)土地復墾存在的問題  在西部山區(qū)土地復墾工作中，除了具有全國煤礦土地復墾的存在的普遍問題外，還主要存在以下幾個較特殊的問題：  1、政府及社會對于土地復墾工作認識不到位，重視程度不夠。煤礦生產(chǎn)一直都是西部地區(qū)某些縣的主要經(jīng)濟增長支柱，只有煤礦生產(chǎn)上去了，才會給地方帶來較大的經(jīng)濟效益，對于地方政府來說總是把gdp的增長做為衡量經(jīng)濟是否增長的一個重要目標，忽視了環(huán)境保護。在我國一直以來都沒有下發(fā)過要求生產(chǎn)建設單位開展土地復墾的文件，直至2011年3月溫家寶總理才正式簽署了針對生產(chǎn)建設單位進行土地復墾工作的土地條例，條例中明確規(guī)定了“誰破壞誰復墾”，要求生產(chǎn)單位必須把土地復墾工作提高到日常管理工作中來。雖然如此，對大多數(shù)政府及社會各階層的人來說，也從未對土地復墾工作引起過重視。  2、編制的實施方案可操作性不強，上下級之間缺乏溝通平臺，技術指導和支撐相對匱乏。最初編制土地復墾方案時，都處于摸索階段，只能按固定的模式編制方案，編制出來的方案中項目設計方案較粗略且項目實施地塊圖件比例尺大多為1：5000或1：10000的小比例尺無法實施，可操作性不強，實施起來相對困難。造成了有些煤礦依據(jù)方案開展土地復墾工作時，處于無法實施的狀態(tài)，嚴重影響了土地復墾工作的開展。這就要求加強各部門之間的相互溝通，同時在各級監(jiān)管部門之間應建立一個交流平臺，進行互通利弊，研究對策，給予技術力量的支持。  3、土地復墾費預存困難，復墾資金相對潰乏。為了加快土地復墾工作的開展，增強煤礦業(yè)主對土地復墾工作的重視力度，根據(jù)各礦編制的《土地復墾方案》，要求各煤礦業(yè)主預存土地復墾費，但在復墾費預存過程中，主要存在以下幾點問題：一是預存土地復墾費后會造成資金周圍困難，加重煤礦負擔，使得煤礦業(yè)主不愿意預存相關土地復墾費；二是一些煤礦為了擴大自己的生產(chǎn)規(guī)模，不斷地收購其他煤礦，卻打著蒙騙的幌子謊稱資金短缺，騙取政府支持，緩存土地復墾費，緩存時間到來時卻不預存土地復墾費；三是土地復墾費的預存讓業(yè)主們誤認為是國土資源部門又在以其他方式收取相關費用，而不愿意預存。殊不知土地復墾費的預存是在其編制土地復墾方案時，早已明確在方案中的一項工作內(nèi)容，而且規(guī)定了預存資金的金額。但方案編制出來以后，對業(yè)主們來說只是國家要求必須履行的一項手續(xù)，而沒有人詳細地去查閱方案的相關內(nèi)容。盡管做了大量的解釋，生產(chǎn)建設單位也給予理解，但在預存土地復墾費時，預存多少復墾費卻成為了煤礦業(yè)主進行討價還價的一個籍口。  4、土地復墾存在不確定因素。塌陷區(qū)土地復墾是煤礦土地復墾的重點之一。以山東濟寧為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，自上個世紀70年代以來，因采煤累計塌陷土地約40萬畝，導致40萬農(nóng)民無地可種，同時，目前每年還要新增塌陷地4萬畝左右。塌陷區(qū)土地復墾不是人力所能控制的，牽涉到很多的因素，在針對擬塌陷區(qū)的土地復墾這一方面，只能以其實際塌陷為復墾手段，無法預測其塌陷時間及破壞程度，塌陷的相對規(guī)律難以掌控。  5、土地復墾周期長不便于復墾且復墾實施難度大。在查閱大量煤礦的土地復墾方案時，由于大多數(shù)煤礦的生產(chǎn)周期較長，使得資金回收周期也隨宜之增長，土地復墾工作呈階段性開展。復墾效益不明顯，不利于資金的流轉，投資者不愿投資，土地復墾實施難度增大，難以開展復墾。  6、復墾區(qū)呈點狀分布，不集中利于實施復墾。在西部山區(qū)這里溝壑縱橫，山地多平地少，相對平坦土地面積小，造成了煤礦土地復墾點呈點狀分布，煤礦的風井、工業(yè)廣場、矸石場等不集中難以實施復墾，不易于管理。