對(duì)西部山區(qū)煤礦土地復(fù)墾工作的探索

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摘要：近年來(lái)由于以煤礦為代表的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的開(kāi)展，造成對(duì)土地資源、環(huán)境資源的大量破壞，使得環(huán)境污染也越來(lái)越嚴(yán)重。如何節(jié)約土地資源、減少污染、保護(hù)環(huán)境，給人們創(chuàng)造一個(gè)舒適的生存環(huán)境，這一問(wèn)題不僅成為了政府部門思考的主要問(wèn)題，也成為了環(huán)保部門、國(guó)土部門工作中首要解決的問(wèn)題。 

關(guān)鍵詞：煤礦；土地復(fù)墾；探索  土地復(fù)墾是對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)。其主要目的是為了合理利用土地，改善生態(tài)環(huán)境。  一、西部山區(qū)土地復(fù)墾的現(xiàn)狀  西部地區(qū)煤礦開(kāi)采早在50年代初期就開(kāi)始了，在早期的開(kāi)采中，人們不注重環(huán)境的保護(hù)造成了大量的環(huán)境破壞。現(xiàn)在由于大規(guī)模生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的開(kāi)展，更造成了對(duì)土地及環(huán)境的破壞，形成了現(xiàn)在的“舊賬未還、新賬又欠”的局面。就全國(guó)來(lái)講80%以上的歷史遺留廢棄地未得到恢復(fù)利用，因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，每年新增大量廢棄地得不到及時(shí)復(fù)墾。僅煤炭開(kāi)采破壞土地，每年仍以70萬(wàn)畝左右的速度遞增，其中約60%是好耕地。在西部云貴高原山區(qū)，由于其特殊的地理地貌，使得該地區(qū)煤礦采用的都是井下作業(yè)的開(kāi)采方式。這種開(kāi)采方式壓占了大量地表資源、造成了水環(huán)境以及空氣的污染等問(wèn)題，更嚴(yán)重者造成大量地表沉陷。這些問(wèn)題給人們的生產(chǎn)生活帶來(lái)了諸多不便。  1、煤礦土地復(fù)墾工作起步晚，基本處于癱瘓，復(fù)墾難以開(kāi)展。2007年以來(lái)我國(guó)才正式要求煤礦生產(chǎn)單位必須編制《土地復(fù)墾方案》，開(kāi)展土地復(fù)墾工作。《土地復(fù)墾方案》是煤礦業(yè)主辦理相關(guān)手續(xù)的必備報(bào)件之一。依據(jù)規(guī)定煤礦業(yè)主們紛紛請(qǐng)有資質(zhì)的單位編制了土地復(fù)墾方案，但其編制方案的目的僅僅是為了能順利辦理相關(guān)手續(xù)，而不是去了解方案的實(shí)際內(nèi)容和如何開(kāi)展土地復(fù)墾。對(duì)于各級(jí)部門提出開(kāi)展土地復(fù)墾工作的要求置之不理、不管不問(wèn)。  2、煤礦業(yè)主私下買賣煤礦情況嚴(yán)重，業(yè)主更換頻繁，煤礦管理相對(duì)較難。一是國(guó)家從保護(hù)環(huán)境出發(fā)，從控制生產(chǎn)規(guī)模入手，要求生產(chǎn)規(guī)模達(dá)不到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的煤礦必須關(guān)閉或整合。煤礦業(yè)主們?yōu)榱吮ＷC自己的礦權(quán)，生產(chǎn)能力較小的各個(gè)煤礦之間進(jìn)行了整合，由原來(lái)的3-5萬(wàn)噸整合為現(xiàn)在的15萬(wàn)噸甚至30萬(wàn)噸以上；二是一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱又不愿意整合的煤礦只能轉(zhuǎn)讓其礦權(quán)，私下交易泛濫成為了該地區(qū)的一個(gè)普遍現(xiàn)象，各職能部門也無(wú)法對(duì)其進(jìn)行控制，更不用說(shuō)要求其開(kāi)展土地復(fù)墾工作；三是“炒礦”之風(fēng)的興起。一些不法分子抓住了煤礦整合的機(jī)遇，收購(gòu)了一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱的煤礦，然后私下高價(jià)拍賣礦權(quán)，在其相關(guān)手續(xù)還未辦理完備時(shí)，煤礦礦權(quán)又轉(zhuǎn)入他人之手，即損害了一部分人的利益，也使得地方礦權(quán)管理處于混亂，造成土地復(fù)墾工作的難以開(kāi)展。  3、復(fù)墾資金來(lái)源不足，復(fù)墾責(zé)人不明確，復(fù)墾的效益不顯著。土地復(fù)墾資金來(lái)源不足是我國(guó)生產(chǎn)建設(shè)復(fù)墾的普遍現(xiàn)象之一，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是對(duì)于煤礦業(yè)主來(lái)說(shuō)，開(kāi)展土地復(fù)墾工作會(huì)占用大量的資金，造成資金周轉(zhuǎn)困難而不愿意投入資金復(fù)墾；二是沒(méi)有外來(lái)資金投入，因煤礦土地復(fù)墾周期性長(zhǎng)，復(fù)墾地點(diǎn)零星分布，面積小復(fù)墾效益不明顯；三是政府無(wú)力投入，西部地區(qū)大多縣財(cái)政收入微薄，政府部門無(wú)力投資對(duì)已廢棄土地進(jìn)行復(fù)墾。  4、復(fù)墾技術(shù)監(jiān)督體系不健全，監(jiān)管難度大。煤礦土地復(fù)墾工  作是一個(gè)長(zhǎng)期性、投入大的工程，由于煤礦私下買賣嚴(yán)重，業(yè)主不愿投資、地方財(cái)政收入低等多方面原因，使得投入在土地復(fù)墾中的工作經(jīng)費(fèi)相對(duì)較少、人員匱乏。再加上對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)土地復(fù)墾體系不健全，針對(duì)煤礦土地復(fù)墾沒(méi)有專門的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在管理中沒(méi)有可參照?qǐng)?zhí)行的法律體系，由于投入資金少、執(zhí)法成本高，使得煤礦土地復(fù)墾管理相對(duì)混亂，造成了監(jiān)管難度大，復(fù)墾難以實(shí)施的現(xiàn)狀。  二、西部山區(qū)土地復(fù)墾存在的問(wèn)題  在西部山區(qū)土地復(fù)墾工作中，除了具有全國(guó)煤礦土地復(fù)墾的存在的普遍問(wèn)題外，還主要存在以下幾個(gè)較特殊的問(wèn)題：  1、政府及社會(huì)對(duì)于土地復(fù)墾工作認(rèn)識(shí)不到位，重視程度不夠。煤礦生產(chǎn)一直都是西部地區(qū)某些縣的主要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)支柱，只有煤礦生產(chǎn)上去了，才會(huì)給地方帶來(lái)較大的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)總是把gdp的增長(zhǎng)做為衡量經(jīng)濟(jì)是否增長(zhǎng)的一個(gè)重要目標(biāo)，忽視了環(huán)境保護(hù)。在我國(guó)一直以來(lái)都沒(méi)有下發(fā)過(guò)要求生產(chǎn)建設(shè)單位開(kāi)展土地復(fù)墾的文件，直至2011年3月溫家寶總理才正式簽署了針對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位進(jìn)行土地復(fù)墾工作的土地條例，條例中明確規(guī)定了“誰(shuí)破壞誰(shuí)復(fù)墾”，要求生產(chǎn)單位必須把土地復(fù)墾工作提高到日常管理工作中來(lái)。雖然如此，對(duì)大多數(shù)政府及社會(huì)各階層的人來(lái)說(shuō)，也從未對(duì)土地復(fù)墾工作引起過(guò)重視。  2、編制的實(shí)施方案可操作性不強(qiáng)，上下級(jí)之間缺乏溝通平臺(tái)，技術(shù)指導(dǎo)和支撐相對(duì)匱乏。最初編制土地復(fù)墾方案時(shí)，都處于摸索階段，只能按固定的模式編制方案，編制出來(lái)的方案中項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案較粗略且項(xiàng)目實(shí)施地塊圖件比例尺大多為1：5000或1：10000的小比例尺無(wú)法實(shí)施，可操作性不強(qiáng)，實(shí)施起來(lái)相對(duì)困難。造成了有些煤礦依據(jù)方案開(kāi)展土地復(fù)墾工作時(shí)，處于無(wú)法實(shí)施的狀態(tài)，嚴(yán)重影響了土地復(fù)墾工作的開(kāi)展。這就要求加強(qiáng)各部門之間的相互溝通，同時(shí)在各級(jí)監(jiān)管部門之間應(yīng)建立一個(gè)交流平臺(tái)，進(jìn)行互通利弊，研究對(duì)策，給予技術(shù)力量的支持。  3、土地復(fù)墾費(fèi)預(yù)存困難，復(fù)墾資金相對(duì)潰乏。為了加快土地復(fù)墾工作的開(kāi)展，增強(qiáng)煤礦業(yè)主對(duì)土地復(fù)墾工作的重視力度，根據(jù)各礦編制的《土地復(fù)墾方案》，要求各煤礦業(yè)主預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)，但在復(fù)墾費(fèi)預(yù)存過(guò)程中，主要存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題：一是預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)后會(huì)造成資金周圍困難，加重煤礦負(fù)擔(dān)，使得煤礦業(yè)主不愿意預(yù)存相關(guān)土地復(fù)墾費(fèi)；二是一些煤礦為了擴(kuò)大自己的生產(chǎn)規(guī)模，不斷地收購(gòu)其他煤礦，卻打著蒙騙的幌子謊稱資金短缺，騙取政府支持，緩存土地復(fù)墾費(fèi)，緩存時(shí)間到來(lái)時(shí)卻不預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)；三是土地復(fù)墾費(fèi)的預(yù)存讓業(yè)主們誤認(rèn)為是國(guó)土資源部門又在以其他方式收取相關(guān)費(fèi)用，而不愿意預(yù)存。殊不知土地復(fù)墾費(fèi)的預(yù)存是在其編制土地復(fù)墾方案時(shí)，早已明確在方案中的一項(xiàng)工作內(nèi)容，而且規(guī)定了預(yù)存資金的金額。但方案編制出來(lái)以后，對(duì)業(yè)主們來(lái)說(shuō)只是國(guó)家要求必須履行的一項(xiàng)手續(xù)，而沒(méi)有人詳細(xì)地去查閱方案的相關(guān)內(nèi)容。盡管做了大量的解釋，生產(chǎn)建設(shè)單位也給予理解，但在預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)時(shí)，預(yù)存多少?gòu)?fù)墾費(fèi)卻成為了煤礦業(yè)主進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的一個(gè)籍口。  4、土地復(fù)墾存在不確定因素。塌陷區(qū)土地復(fù)墾是煤礦土地復(fù)墾的重點(diǎn)之一。以山東濟(jì)寧為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自上個(gè)世紀(jì)70年代以來(lái)，因采煤累計(jì)塌陷土地約40萬(wàn)畝，導(dǎo)致40萬(wàn)農(nóng)民無(wú)地可種，同時(shí)，目前每年還要新增塌陷地4萬(wàn)畝左右。塌陷區(qū)土地復(fù)墾不是人力所能控制的，牽涉到很多的因素，在針對(duì)擬塌陷區(qū)的土地復(fù)墾這一方面，只能以其實(shí)際塌陷為復(fù)墾手段，無(wú)法預(yù)測(cè)其塌陷時(shí)間及破壞程度，塌陷的相對(duì)規(guī)律難以掌控。  5、土地復(fù)墾周期長(zhǎng)不便于復(fù)墾且復(fù)墾實(shí)施難度大。在查閱大量煤礦的土地復(fù)墾方案時(shí)，由于大多數(shù)煤礦的生產(chǎn)周期較長(zhǎng)，使得資金回收周期也隨宜之增長(zhǎng)，土地復(fù)墾工作呈階段性開(kāi)展。復(fù)墾效益不明顯，不利于資金的流轉(zhuǎn)，投資者不愿投資，土地復(fù)墾實(shí)施難度增大，難以開(kāi)展復(fù)墾。  6、復(fù)墾區(qū)呈點(diǎn)狀分布，不集中利于實(shí)施復(fù)墾。在西部山區(qū)這里溝壑縱橫，山地多平地少，相對(duì)平坦土地面積小，造成了煤礦土地復(fù)墾點(diǎn)呈點(diǎn)狀分布，煤礦的風(fēng)井、工業(yè)廣場(chǎng)、矸石場(chǎng)等不集中難以實(shí)施復(fù)墾，不易于管理。