大型建設(shè)項目的代建制管理模式

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　　2002年2月建設(shè)部在南寧召開關(guān)于建筑市場整頓規(guī)范會議，各方面專家認(rèn)為我國政府投資工程管理方式最大的問題是投、建、管、用交叉，混為一體，缺乏相互之間的制約機(jī)制。新的思路是，按照“建管分離”和專業(yè)化管理的原則，確立責(zé)任主體。既可以由政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)如工務(wù)局，直接組織政府工程的實施；也可以組建項目管理公司等，實行代建制。之后，許多城市紛紛試行建設(shè)項目的代建制管理模式。然而，我國的項目管理研究起步較晚，實踐中的管理模式也比較單一，對代建制的研究更少。結(jié)合上海軌道交通Ｍ3北延伸工程（以下簡稱Ｍ3）試行代建制管理模式的初步經(jīng)驗，對代建制管理進(jìn)行較深入的探討。

　　1         我國大型建設(shè)項目的傳統(tǒng)管理模式

　　大型建設(shè)項目具有規(guī)模浩大、系統(tǒng)性強(qiáng)、技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)多且專業(yè)化程度高、投資大、工期長等特征；同時，項目建設(shè)多，如Ｍ3的相關(guān)單位多達(dá)15個，加上軍隊、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和居住用房的拆遷，需要大量的外部協(xié)調(diào)工作。對于國家或地方政府，大型建設(shè)項目往往是重點工程，項目建設(shè)與政治的關(guān)聯(lián)度較大。因此，在我國以往的大型項目的建設(shè)中，傳統(tǒng)做法是建立工程項目指揮部，作為政府的項目業(yè)主，負(fù)責(zé)對項目的全過程管理。

　　指揮部管理模式對項目建設(shè)的最大貢獻(xiàn)在于降低了工程協(xié)調(diào)難度，縮短了項目前期時間，對保證項目建設(shè)工期起了巨大的推動作用；且在調(diào)動地方的人力資源服務(wù)重點項目、保證工程質(zhì)量等方面，也起到了重要作用。然而，指揮部模式存在多種弊端：1）管理成本太高，包括交易成本和內(nèi)部組織成本。由于指揮部是臨時成立的，所以對建筑市場和參與各方，如設(shè)計、施工、材料供應(yīng)單位了解不多，對基建程序不夠熟悉，所以指揮部的運行過程就是項目管理的熟悉過程，逐漸形成獨特的管理模式，在收集信息、簽訂合同以及監(jiān)督合同執(zhí)行等方面的交易成本很高；另一方面，指揮部的人員都是從各單位轉(zhuǎn)調(diào)或從社會上招聘的，人員素質(zhì)往往達(dá)不到高水平工程管理的要求，并且由于人員相互之間沒有配合，指揮部人員需要磨合的過程，并且工程結(jié)束后，需要安置指揮部人員的工作，又需要大量的成本，所以內(nèi)部的組織成本很高。傳統(tǒng)指揮部的人員基數(shù)大，如寶鋼一期指揮部人員超過1000人，浦東國際機(jī)場高峰人員近200人（不包括各專業(yè)分指揮部人員）1〕，因此指揮部模式的管理成本很高。2）責(zé)任不明確。指揮部的領(lǐng)導(dǎo)小組往往是由政府領(lǐng)導(dǎo)兼任的，不是真正的項目管理人，有關(guān)項目的信息都是從匯報中得到，這樣，領(lǐng)導(dǎo)對項目無法控制，也無法對項目進(jìn)行負(fù)責(zé)，而現(xiàn)場管理人員不是組織上的責(zé)任人，也不需要對工程負(fù)責(zé)，最終沒人對項目負(fù)責(zé)。3）指揮部對項目的主動管理較少。由于人員是臨時組成的，對工程技術(shù)和系統(tǒng)沒有充分的了解，所以無法對項目設(shè)計進(jìn)行優(yōu)化，指揮部與設(shè)計、施工單位存在明顯的信息不對稱，只能被動監(jiān)督。指揮部模式是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，建設(shè)項目是為了滿足國民生產(chǎn)的基本需要，項目建設(shè)的最終目標(biāo)是滿足綜合功能，即質(zhì)量要求，而項目投資和工期往往突破預(yù)定目標(biāo)。在這種大環(huán)境下，指揮部的主要職能是按照設(shè)計圖紙組織施工，將圖紙的內(nèi)容變成現(xiàn)實產(chǎn)品，而缺少投資和進(jìn)度控制的壓力和動力。

　　2         國外項目管理模式分析

　　項目管理模式與一個國家的經(jīng)濟(jì)體制、建筑市場化率和投融資主體密不可分。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的私有化程度較高，建設(shè)項目包括許多大型項目是由私人作為投資主體，并且建筑業(yè)的市場化程度較高，如市場化率較低的日本也達(dá)到80%.加之發(fā)達(dá)國家建筑市場中的中介機(jī)構(gòu)非常完善和成熟，專業(yè)咨詢服務(wù)多、內(nèi)容很細(xì)、信用好；建筑業(yè)的工程保險、擔(dān)保體系非常健全。在這種市場環(huán)境下，業(yè)主的投資和質(zhì)量目標(biāo)的風(fēng)險大大降低，業(yè)主在不同的工程階段委托不同的專業(yè)項目管理公司協(xié)助自己做好項目管理，形成項目一體化管理。因此，國外對項目管理模式的研究主要從項目的承發(fā)包出發(fā)，發(fā)展不同的管理模式，以改善項目的質(zhì)量、投資和進(jìn)度目標(biāo)； 總體來說國外的業(yè)主項目管理普遍采用“他人控制”原則，業(yè)主的項目管理組織是弱勢引導(dǎo)，而國內(nèi)的業(yè)主項目管理組織卻是采用強(qiáng)勢控制，至少從業(yè)主心理上來說是這樣的。

　　在美國，直至二十世紀(jì)60年代，項目建設(shè)管理模式比較單一，即采用傳統(tǒng)的設(shè)計-招投標(biāo)-施工（ＤＢＢ，Ｄｅｓｉｇｎ-Ｂｉｄ-Ｂｕｉｌｄ）方式，“隨著70年代初項目造價增加和工程延期越來越頻繁，迫切需要采用新型的承發(fā)包模式和技術(shù)加強(qiáng)項目的全過程管理”〔2〕，各種項目管理模式應(yīng)運而生并迅速被社會接受。目前，主要的承發(fā)包模式有建設(shè)管理（ＣＭ，Ｃｏｎ ｓｔｒｕｃｔｉｏｎＭａｎａｇｅｍｅｎｔ）、項目總承包（ＤＢ，Ｄｅｓｉｇｎ-Ｂｕｉｌｄ）、和ＤＢＢ三種模式。。

　?。模拢履Ｊ剑菏菍I(yè)化分工的產(chǎn)物，業(yè)主分別與設(shè)計和施工承包商簽訂合同（圖1），建設(shè)程序采用設(shè)計全部完成后，進(jìn)行招投標(biāo)，然后進(jìn)入施工，各階段相互搭接安排緊湊，便于質(zhì)量控制，但建設(shè)周期長、設(shè)計可施工性差、早期無法確定工程造價、組織管理風(fēng)險大是該模式固有的缺點。

　?。茫湍Ｊ剑海茫湍Ｊ绞状卧?966年應(yīng)用于世界貿(mào)易中心建設(shè)（Ｓｃｏｔｔ，1986）。該模式分為ａｇｅｎｃｙＣＭ和ａｔ-ｒｉｓｋＣＭ兩種方式，前者是業(yè)主分別與設(shè)計、施工承包商和專業(yè)管理公司簽訂合同（圖2），專業(yè)管理公司協(xié)助業(yè)主進(jìn)行設(shè)計優(yōu)化和施工管理，不對投資負(fù)責(zé)；后者的不同之處在于專業(yè)管理公司需要對施工的最大保證費用（ＧＭＰ，ＧｕａｒａｎｔｅｅｄＭａｘｉ ｍｕｍＰｒｉｃｅ）負(fù)責(zé)，并承擔(dān)風(fēng)險。ＣＭ是基于快速路徑法（ＦａｓｔＴｒａｃｋ），通過設(shè)計與施工的充分搭接，在生產(chǎn)組織方式實現(xiàn)有條件的“邊設(shè)計、邊施工”，縮短建設(shè)周期。對工程造價的降低也有一定的促進(jìn)作用，統(tǒng)計資料顯示，ＣＭ比ＤＢＢ加快施工進(jìn)度達(dá)6%，加快招投標(biāo)進(jìn)度達(dá)13%，降低造價達(dá)1 5%.

　　ＤＢ模式：起源于60年代，業(yè)主與設(shè)計和施工的聯(lián)合體簽訂合同（圖3）。ＤＢ的出發(fā)點在于促進(jìn)設(shè)計和施工的早期結(jié)合，提高設(shè)計的可施工性，有利于降低工程造價和縮短工程進(jìn)度。統(tǒng)計資料顯示，ＤＢ比ＤＢＢ加快施工進(jìn)度達(dá)12%，加快招投標(biāo)進(jìn)度達(dá)33%，降低造價達(dá)6%；ＤＢ比ＣＭ加快施工進(jìn)度達(dá)7%，加快招投標(biāo)進(jìn)度達(dá)23%，降低造價達(dá)4 5%.

　　根據(jù)國外對以上三種管理模式的應(yīng)用實踐，大中型項目采用ＣＭ模式和ＤＢ模式較多，而小型項目采用ＤＢＢ模式較多，但不能說三種模式中哪一種占絕對優(yōu)勢，需要結(jié)合項目業(yè)主情況、項目及環(huán)境情況和項目目標(biāo)要求，選擇合適的管理模式。ＣＭ模式和ＤＢ模式都需要有豐富項目管理經(jīng)驗的公司負(fù)責(zé)項目管理，ＣＭ模式的管理者一般由設(shè)計公司轉(zhuǎn)變而來，而ＤＢ模式的管理者一般由承包商負(fù)責(zé)項目管理工作。

　　3         大型建設(shè)項目的代建制管理模式

　　隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，用于項目建設(shè)的國有資產(chǎn)要求恢復(fù)資本職能，要求項目投資實現(xiàn)最大收益，要求項目以更少的投資、更短的工期、更大的功能滿足為目標(biāo)。而由于指揮部自身的固有缺陷，很難實現(xiàn)上述要求，因此迫切需要探索一種符合中國國情的建設(shè)管理模式，以改變現(xiàn)有的建設(shè)管理落后局面。

　　由于我國一直以來形成的強(qiáng)勢業(yè)主的歷史和現(xiàn)實情況，如以前每個單位都有基建處這一職能部門，在全國各行業(yè)形成“大而全、小而全”的局面，項目建設(shè)都由業(yè)主負(fù)責(zé)總體管理。導(dǎo)致的直接結(jié)果是，設(shè)計和施工是為業(yè)主打工，設(shè)計與施工聯(lián)系很少，出現(xiàn)設(shè)計者不懂施工，施工者只管按圖施工，而兩者都缺乏全局項目管理的能力，或項目咨詢的能力；另一方面，導(dǎo)致我國建筑市場的參與者都是分散的實體，沒有綜合管理實體，市場內(nèi)容單調(diào)，反過來說，為做好大型建設(shè)項目的管理，我國仍需要強(qiáng)勢業(yè)主。這種國情不同于國外的建筑市場，國外的各種管理模式并沒有相應(yīng)的國內(nèi)市場環(huán)境，因此，探索強(qiáng)勢業(yè)主的新型管理模式是我國項目管理改革的一種可選擇方向。代建制就是適應(yīng)這種要求的一種管理模式。

　　3.1       代建制的含義

　　代建制意為代理建設(shè)制式，即由具有獨立法人資格的專業(yè)項目管理公司代理業(yè)主行使業(yè)主的項目管理任務(wù)的一種制度形式。項目管理是融合工程技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、管理的綜合性工作，業(yè)主不具有相應(yīng)的綜合知識，因此與設(shè)計、承包商之間存在明顯的信息不對稱，若由專業(yè)項目管理公司代理業(yè)主，就是采用“他人控制”原則，利于提高管理績效。

　　3.2　代建人與業(yè)主的權(quán)利劃分

　　國內(nèi)代建制在上海市首先被采用，是基于建設(shè)體制中的投資、建設(shè)、運營和監(jiān)管“四分開”的思想提出的，也是國有資產(chǎn)管理的改革方向。作為項目管理者的代建人，與作為投資主體的業(yè)主分離，業(yè)主負(fù)責(zé)投融資，代建人負(fù)責(zé)建設(shè)管理。為保證責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，業(yè)主和代建人必須進(jìn)行權(quán)利劃分，使各方的激勵與約束相統(tǒng)一。從資產(chǎn)所有權(quán)看，業(yè)主具有資產(chǎn)的歸屬權(quán)、使用權(quán)、控制權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，在代建制模式中，需要將業(yè)主的部分權(quán)利轉(zhuǎn)移到代建人，即將資產(chǎn)的控制權(quán)從所有權(quán)中分離，由代建人控制資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，使建設(shè)項目形成新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，即代建人具有與勘察設(shè)計、施工承包商的依法招投標(biāo)、合同談判簽訂權(quán)、付款控制權(quán)、關(guān)鍵（重要）設(shè)備、材料確定權(quán)、合同索賠權(quán)等，當(dāng)然為減少代建人的機(jī)會主義行為對業(yè)主產(chǎn)生的投資風(fēng)險，業(yè)主應(yīng)對上述代建人行為具有否決權(quán)，以維護(hù)業(yè)主的所有權(quán)。