淺談政府投資管理和項目代建制度

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　　「摘要」 目前，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府投資工程建設階段管理的低效率，越來越成為要著重解決的問題之一。部分城市在借鑒發(fā)達國家成功模式的基礎上，結(jié)合我國國情做了積極的探索，取得了可喜的成效，其中“代建制”就是一種全新的政府投資工程管理模式。本文通過闡述當前我國政府投資工程項目管理的現(xiàn)狀，結(jié)合實際工作經(jīng)驗進行了對政府投資工程項目“代建制”的初探。

　　前言

　　隨著我國國民經(jīng)濟的發(fā)展，建設腳步的加快，工程建設在我國的國民經(jīng)濟建設中占據(jù)了越來越重要的地位，作為公有制占主體的國家政府投資工程在我們的社會生活中始終扮演著重要的角色。這樣如何對政府投資項目進行有效的管理擺在我們面前，本文主要闡述目前我國政府投資項目管理和"代建制"的問題，以及我個人對這些問題的淺見。

　　一、政府投資項目管理及"代建制"的內(nèi)容

　?。ㄒ唬┱顿Y項目管理的主要內(nèi)容及特點

　　政府投資項目從政府投資資金來源和政府投資領域的角度來界定，是指運用政府財政預算資金和納入預算理的各類專項建設資金（基金）以及借用金融組織貸款等，對公共基礎設施、社會公益事業(yè)以及需要政府扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)技術開發(fā)等領域進行的固定資產(chǎn)投資項目。目前我國每年的全社會固定資產(chǎn)投資為三萬億元，近年來隨著實施積極的財政政策、擴大內(nèi)需等政策措施，政府投資數(shù)額急劇增長，每年“政府投資項目”占到約10%，達3500億元左右。

　　政府投資項目管理主要包括對投資項目的資金運用、成本控制、投資項目質(zhì)量和建設周期等方面的控制與監(jiān)督，其目的在于保證政府投資能按預定計劃實施，防止投資項目在實施過程中各種不良問題的產(chǎn)生，以確保項目能按預期的要求完成。

　　政府投資項目管理具有以下三個特點：一是政府投資項目大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務，非盈利的公益性項目；二是政府投資項目具有一般項目更為嚴格的管理程序；三是政府投資項目更容易受到社會各界輿論的關注。

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　　項目“代建制”最早起源于美國的建設經(jīng)理制（CM制）。CM制是業(yè)主委托一稱為建設經(jīng)理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權自主選擇設計師和承包商，業(yè)主則對建設經(jīng)理的一切行為負責。

　　現(xiàn)在所推行的“代建制”是將項目建設人與項目使用人分離，由項目出資人委托有相應資質(zhì)的項目代建人對項目招投標和勘察、設計、施工、監(jiān)理等建設全過程進行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目建設管理行為。而政府投資項目"代建制"，則是指政府委托第三方以建設期法人地位，對所投資工程進行專業(yè)化管理的模式。它形成了投資、建設、管理、使用相分離的權責明確、制約有效、科學規(guī)范的管理體制及運行機制。

　　二、我國政府投資項目管理現(xiàn)狀及分析

　　隨著我國投資體制改革的深入，政府投資項目的建設管理模式正由"建設、監(jiān)管、使用"多位一體的模式向"投建管用"職能分離的模式轉(zhuǎn)化。改變長期以來我國各級政府對直接投資的項目管理方式實行"財政投資，政府管理"的單一模式，這就造成了以下幾個主要方面的問題：

　　1 政府投資項目管理水平較低，工程質(zhì)量難以保證。政府投資項目種類較多，有的工程具有很強的專業(yè)性，也有很強的綜合性，建設過程中需要進行質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多，非專業(yè)部門管理效果不佳，工程質(zhì)量難以保證。同時政府部門往往是上一個投資項目，就組建一個臨時的基建班子或建設指揮部，由于缺少管理專業(yè)人員，加上沒有管理經(jīng)驗的積累，造成建設管理水平相對較低。

　　2 政府投資項目的建設標準及投資規(guī)模難以控制。目前的政府投資項目建設缺乏投資和建設的各自規(guī)范主體。由于投資和建設的主體基本上合二為一，相應就缺少了投資約束機制，造成政府對項目建設過程也缺乏有效的外在管理和制約手段；而政府投資項目特別是公益性項目資金主要來源于政府財政性資金，資金是無償撥付和使用的。因此，政府投資項目往往會出現(xiàn)預算超概算、決算超預算、投資超計劃的“三超工程”現(xiàn)象，建設單位的“投資饑渴癥”難以遏制，使本已十分緊張的政府財政資金更加“雪上加霜”。

　　3 政府投資項目的投資決策機制不夠完善。目前我國的政府投資項目決策的科學性受到較大的影響，主要原因是政府投資項目的決策機制不完善。決策機制直接影響投資決策的質(zhì)量，而投資項目決策在整個項目周期中至為重要。而目前我區(qū)政府投資項目決策方式與我國現(xiàn)有的投資項目決策方式基本一樣，其主要表現(xiàn)為：個別領導說了算，善于爭取多要點，形象工程突破程序加緊干，資金不足普撒胡椒面。這樣的決策往往會造成工程決策拍腦袋、工程上馬拍胸部、工程爛尾拍屁股等現(xiàn)象。

　　三、針對政府投資項目管理的問題提出“代建制”策略

　　為較大改善和解決上述存在的問題，為了進一步提高政府投資效益，規(guī)范和完善政府投資項目從決策、建設、資金計劃安排到竣工驗收的全過程管理，保證政府投資項目的質(zhì)量，筆者認為可以從多個方面著手，本文僅以"代建制"為切入點重點論述，具體在項目實施階段可采取如下措施：

　　1 代建項目的確定，即必須采用代建的適用范圍。凡建安工程投資在規(guī)定額度以上且市財政性資金投入在規(guī)定額度以上、建設單位沒有自行管理建設能力的建設項目，可要求必須當實行代建制。

　　2 代建的形式?？刹扇煞N代建形式：全過程代建，即代建單位根據(jù)批準的項目建議書要求，對工程的可行性研究或初步設計及建設管理至竣工驗收實行全程管理；階段代建，代建單位根據(jù)批準的初步設計，對項目建設管理至竣工驗收實行階段管理。

　　3 實行代建合同管理。代建單位的產(chǎn)生引入了競爭機制，除個別特殊項目由政府指定外，均需通過招投標方式選擇代建單位。代建單位確定后，建設單位應當和代建單位簽訂項目委托代建合同。明確代建項目的范圍、形式，雙方的權利、義務等法律關系。同時建立健全了重大政府投資項目稽察制度。

　　4 獎勵與處罰。應采取適當激勵機制來提高代建單位工作積極性，如工程包干有節(jié)余，代建單位可分成，其中市政府投資節(jié)余部分可有適當比例由代建單位留成。如決算投資超過包干基數(shù)，超過部分由建設單位和代建單位各承擔相應比例費用。但因代建單位原因，造成工期拖延的予以罰款。

　　四、結(jié)束語

　　“代建制”使項目管理技術、管理手段、管理思想更專業(yè)、更先進；政府不用組織相應的管理機構，能夠有效地防止公務員隊伍膨脹；通過市場的方式轉(zhuǎn)移項目建設費用超支的風險。政府不介入具體的經(jīng)濟活動，既符合國際慣例，有利于維護正常的市場運行秩序，又可有效地杜絕公務人員產(chǎn)生腐敗。因此，實行項目法人制、推廣項目“代建制”是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是政府投資項目建設管理體制改革的必然趨勢。

　　參考文獻

　　1         尹貽林，閻孝硯 《政府投資項目代建制理論與實務》 天津大學出版社，2006

　　2         石明 《項目管理實務》 東北大學出版社，2004

　　3         （美）杰克。吉多，詹姆斯P.克萊門斯 《成功的項目管理》 機械工業(yè)出版社，1999

　　4         尹貽林，閻孝硯 《政府投資項目管理方式改革研究》 南開大學出版社，2002