對工程造價全過程跟蹤審核有關問題的思考

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工程造價全過程跟蹤審核(以下簡稱“跟蹤審核”)，作為工程造價審核的一種新的方式方法通常也稱之為“跟蹤審查”或“跟蹤審計”。它將工程造價的事后審核提前和擴展到工程造價形成的全過程，從它出現(xiàn)不久就迅速在全國各地各行各業(yè)推廣，特別是國有資金投資工程的建設，因為人們越來越認識到跟蹤審核能有效地克服事后監(jiān)督的局限性，在促進相關管理單位提高投資效益方面發(fā)揮重要作用，更好地達到控制工程造價的目的，并且可以從源頭上遏制工程建設領域的腐敗。筆者作為一名從事跟蹤審核的實踐者，就跟蹤審核的現(xiàn)狀及發(fā)展，結合我們在工程造價全過程跟蹤審核過程中實際碰到的問題，提出幾點自己的看法，供關心跟蹤審核的人們一起探討。
　　一、跟蹤審核的收費問題
　　物價部門現(xiàn)行頒發(fā)的結(決)算審核收費標準，一般是按基本審核費加審減按比例提成的方式計費。這是針對建設項目竣工后實施事后審核的收費標準，而跟蹤審核目前全國各地基本無明文的收費辦法，因此收費情況五花八門。
　　跟蹤審核因提前在項目施工階段進行，自然其審核收費應在包含事后審核費的基礎上，再計算完成工程開工前期和施工過程兩階段跟蹤工作的費用，由于目前沒有現(xiàn)行計費依據，只能以考慮這兩階段跟蹤工作成本加合理利潤的方式或參考相關工作來計費，如：工程監(jiān)理、設計等的計費。但這里有一個矛盾，跟蹤審核的目的要求通過嚴格細致的審核工作發(fā)現(xiàn)問題、提出問題，來促使相關管理單位提高工程質量、控制工程造價。在跟蹤審核過程中審核人員工作做得越好，過程問題解決得越多，最后竣工結(決)算時審減收費就越少，比如：經常有這樣一種現(xiàn)象，在工程實施過程中產生的大量變更，由于施工單位未按照對工程變更的要求完善相關手續(xù)之后才施工，而建設單位的管理人員也疏于管理，抱著少簽字、少負責的思想，能拖就拖，這時作為跟蹤審核單位，其職責要求發(fā)現(xiàn)這些問題后，向相關單位指出，而這樣一來，最后竣工結算時，本來可能因此出現(xiàn)的審減額，將不復存在了，自然，對于講求經濟利益的審核單位來說，肯定愿意在跟蹤過程中記錄問題而不指出問題。為解決這一矛盾，筆者認為可考慮在工程開工前期和施工過程兩階段增設過程跟蹤審核獎，根據審核單位指出問題的積累多少、重要性、作用大小予以獎勵，但這種辦法需要在總結許多工程審核的基礎上細化，否則很難操作。
　　二、跟蹤審核應由誰委托及審核范圍問題
　　全過程跟蹤審核，因其時間長，工作細，內容多，所以主要由社會性專業(yè)咨詢單位來完成，而社會性專業(yè)咨詢單位接受委托，大體分兩種情況：一是接受國家審計部門或項目主管單位(包括政府主管部門和企事業(yè)主管單位)委托；二是接受項目業(yè)主委托。
　　眾所周知，跟蹤單位的審核，是對工程建設參與單位的工程造價相關行為及其結果進行審核，這里的參與單位應該是指與該工程建設發(fā)生費用關系的所有單位，包括：項目業(yè)主，代理業(yè)主，施工單位，監(jiān)理單位，設計單位，地勘單位，材料、設備供應商，招標代理單位，甚至包括質量監(jiān)督站，檢測單位等。因為工程建設項目的每一分投資都應當有理有據，物有所值，特別是作為項目主要管理者的項目業(yè)主和代理業(yè)主，在項目建設過程中，對工程造價起著關鍵性的作用，其相關行為及結果應該是跟蹤審核的重點。
　　當跟蹤審核業(yè)務由項目業(yè)主委托時，以上審核范圍本來能夠落實，但通常情況，這樣的委托只是單方意義上的委托，其委托合同包含了權利、義務等詳細內容及收費，涉及委托雙方的利益關糸，受到項目業(yè)主主觀委托傾向的影響，受托單位只有一定程度上滿足業(yè)主的要求(不管這些要求是否正當合理)才能拿到該業(yè)務，這樣一來，包含業(yè)主行為及其結果的審核范圍就通過委托關系而走了樣，項目業(yè)主在與審核單位簽定合同時，或明或暗地會將自己排除在被審核的范圍外，甚至將審核單位當作履行手續(xù)、應付檢查、轉移風險的一種擋箭牌，這就與跟蹤審核的目的背道而馳。為了盡量避免這種現(xiàn)象，筆者認為：對于國有投資項目，賦予審核單位權力與義務的委托合同不能因審核費用需在建設項目中列支而由被審核單位即項目業(yè)主委托，要把跟蹤審核的工作真正落到實處并達到預期效果，其委托必須由國家審計部門或項目主管單位進行，這樣就避免了作為項目管理者的項目業(yè)主自已請中介機構跟蹤審核自已行為而帶來的種種弊端，從而讓受托單位避開與項目管理者的經濟利益關系，大膽地按跟蹤審核職責進行工作；對于非國有投資項目，當投資主體與建設單位分離時，自然由投資主體與審核單位簽定委托合同，當投資主體與建設單位同體時，其跟蹤審核就顯得不必要，因為沒有需要對其資金使用進行監(jiān)管的第三方，如果建設單位需要對施工單位進行“跟蹤審核”，這就涉及下面一個問題。考試大收集整理
　　三、蹤審核與項目管理的區(qū)分問題
　　作為跟蹤審核的咨詢單位，應超脫在建設項目實施之外，是真正獨立的工程造價監(jiān)督者，它的職責應是：參與工程造價形成每一個環(huán)節(jié)的相關主要活動，了解工程造價形成的來龍去脈，發(fā)現(xiàn)其中的不規(guī)范、不合理、不合法行為，向相關單位(包括委托單位，建設管理單位，施工單位，建設配合單位等)暴露、指出，并在可能時盡量提供合理化建議，以此促進相關單位調整改善、加強管理、減少投資浪費。它不具備管理、直接制止、直接限制的權責，它是通過建設過程的跟蹤間接地發(fā)揮作用。這里特別要分清審核單位與項目管理單位的權責，否則不僅很難達到跟蹤審核的目的，還會造成工程管理的混亂，雖然跟蹤審核單位需要完成大量的審查(核)工作，比如：審查(核)概算、經濟合同、工程變更、現(xiàn)場簽證、工程材料與設備價款、施工單位月報、建設程序、建設手續(xù)等，但這些工作都不能代替建設單位和其它被審核單位應該完成的工作，建設單位仍然要完成上述管理工作，而且每項工作都要在送跟蹤審核單位審核前詳細審查，認真履行，并明確簽署意見，否則跟蹤審核單位有權指出其項目管理行為不到位。這里不是對同一工作的簡單重復，而是項目管理者與監(jiān)督者履行各自的職責，管理者對工程控制有直接指揮權，而監(jiān)督者只能就問題向管理者提出和建議，管理者可以不采納其建議，因為最終決定權在管理者，管理者承擔工程建設的相應管理責任，這是管理控制與審核監(jiān)督的本質區(qū)別，若有影響工程投資造價的重大問題，在跟蹤審核單位指出后，管理者拒不采納，跟蹤審核單位可向委托單位或主管單位匯報，由其上級單位責令管理者予以糾正，以避免產生重大不良后果，這就是跟蹤審核單位應負的監(jiān)督責任。實際跟蹤過程中，經常有建設單位要求跟蹤審核單位直接替代其完成上述工作，這樣建設單位雖然可能承擔不作為的責任，但逃避了不恰當作為責任，并且省事，審核單位也有越權的嫌疑，建設單位因力量有限可以將這些管理工作委托給咨詢單位完成，但不能委托給同時履行跟蹤審核的咨詢單位，否則同一咨詢單位承接不相容的工作，將導致不能達到有效地控制造價的目的。
　　四、跟蹤審核工作的配合問題
　　前面談到跟蹤審核是接受委托對工程建設參與單位的工程造價行為及其結果進行監(jiān)督審查，一般情況下，跟蹤審核單位與工程建設參與單位(除委托單位外)都沒有合同約定，只有建設單位與參建單位發(fā)生合同關系。實際工作中，審核與被審核工作的配合關系只能從兩個途徑才能建立：第一是由委托單位發(fā)文或合同約定的形式明確要求參建單位與審核單位之間必須相互配合；第二是由相關法規(guī)規(guī)定參建單位與審核單位之間的配合義務，并且在這兩個途徑中必須有對不配合行為予以制約的相應條款，否則跟蹤審核只能被動地走形式，起不到跟蹤審核的作用，例如：對工程招投標過程、合同簽訂及履行情況、設計變更等事項，作為計劃、組織、安排、實施的組織者、執(zhí)行者才掌握這些事項的進展情況，才知道提前通知跟蹤審核單位參與事項發(fā)生的時間、地點，但是如果沒有相應制約措施，組織單位、執(zhí)行單位、甚至其他參與單位都可以不通知跟蹤審核單位參與、了解相關情況，這樣一來，審核就無從談起，事實上現(xiàn)在的跟蹤審核不同程度地出現(xiàn)這種不配合現(xiàn)象。在工程建設參與單位看來，跟蹤審核單位除了工程結算時有對工程造價“論理”的資格外，在跟蹤過程中沒有對工程實施過程各環(huán)節(jié)的簽字確認、決定權，包括對質量驗收、隱蔽驗收、工程計量等事項的簽字，理所當然地，參建單位(特別是利益單位)就有意無意地將有關事項的實際情況(原因、經過、結果)給封閉起來，不讓跟蹤審核單位知曉，作為審核單位，最終只有因不了解情況予以默認或作淺層批露，這樣就很難達到跟蹤審核的目的。
　　五、跟蹤審核適用法律法規(guī)問題
　　跟蹤審核工作，到目前還沒有一部專門針對其行為規(guī)范的法規(guī)，只有從相關法規(guī)的一些條款予以借用，包括：招標投標法、合同法、建筑法、審計法、國家建設項目審計準則及其配套文件，個別省市已有相應的文件辦法作為指導、規(guī)范，起到了很好的帶頭和推廣作用，但因受地域及不成熟的局限，其適用性受到多方質疑，當然它貫徹落實的情況就可想而知了。為順應跟蹤審核工作迅速在全國的推行，解決諸如跟蹤審核計費、委托關系、審核對象范圍、跟蹤審核與項目管理權責區(qū)分、參建單位與審核單位的配合以及審核深度等問題，迫切需要一部相對完善的統(tǒng)一法規(guī)來規(guī)范、支持跟蹤審核工作。