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李鐵:城鎮(zhèn)化發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)注重運營效率
李鐵
李鐵,國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任,研究員、博士生導(dǎo)師。他曾在中央農(nóng)村政策研究室、國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家體改委和國務(wù)院體改辦工作。李鐵認為,在觀念上要校正慣性的、傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟思維模式,還需要長期措施。
中央今年3月出臺新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。對此,國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵表示,粗放的發(fā)展模式仍存慣性,改變這種模式還存在很大挑戰(zhàn)。
土地財政問題尚未得到有效遏制
Q:你如何看這一年來推進城鎮(zhèn)化的進展?
李鐵:中央出臺一系列政策,對地方債務(wù)問題、政績工程問題、城市發(fā)展模式等進行規(guī)范引導(dǎo)。在地方層面,各地也制定了城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃,對本地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展提出了明確要求。
Q:你認為當(dāng)下推進城鎮(zhèn)化還有哪些方面的困難?
李鐵:僅靠一個會、一個文件來扭轉(zhuǎn)幾十年發(fā)展形成的矛盾很困難。特別是在觀念上,要校正慣性的、傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟思維模式,還需要長期措施。
畢竟30年的改革發(fā)展,大家習(xí)慣了粗放的發(fā)展模式,習(xí)慣用大量短期行為來推動城市發(fā)展,積累了不少的矛盾。比如說要解決大量的外來人口問題,不僅涉及干部思維的變化,還涉及原有戶籍人口和外來人口利益結(jié)構(gòu)調(diào)整。這就對以往城市發(fā)展模式形成挑戰(zhàn)。
Q:這種對以往城市發(fā)展模式的挑戰(zhàn)具體是怎樣的?
李鐵:以往都是粗放型的城市發(fā)展模式,這種模式的形成有很多制度上的原因。比如說,城市依賴于土地進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),進行招商引資,靠賣地來解決地方財政問題已經(jīng)成為一種發(fā)展的慣性。這種發(fā)展慣性到目前為止仍沒有得到有效的遏制。要改變這種發(fā)展模式,就面臨很大的挑戰(zhàn)。
第一,怎樣調(diào)整既得的財政利益?絕大部分地區(qū)都是低價征地完成招商引資,進行公共服務(wù)支出。如果把土地財政斷掉,恐怕很多地方融資平臺就會出現(xiàn)斷裂,地方債務(wù)可能就會崩盤。第二,有沒有新的模式進行替代?沒有替代模式,土地財政問題肯定無法解決,甚至?xí)觿∶堋?/p>
另一方面,農(nóng)村集體土地能否真正實現(xiàn)同權(quán)?有些地方如北京海淀,在這方面進行了嘗試,農(nóng)村集體土地也可以進行抵押貸款。但更大范圍內(nèi)的農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn),則面臨很多制度瓶頸。
城市基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)注重運營效率
Q:地方財力是城市發(fā)展的重要保證。不久前,北京進行了地鐵公交的調(diào)價聽證,從城鎮(zhèn)化發(fā)展資金保障的角度,你如何評價北京的地鐵公交調(diào)價?
李鐵:調(diào)價是必須的。實行低票價、高福利,再利用土地財政補貼維持城市基礎(chǔ)設(shè)施的低效運轉(zhuǎn),這是不可持續(xù)的。調(diào)價面臨的巨大挑戰(zhàn)是公眾的承受能力,也會面臨怎樣補貼中低收入人口等問題;但無論怎樣,價格改革都是勢在必行的。不過,按目前價格改革走下去,也不見得能夠維持基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通的高效運轉(zhuǎn)。
Q:怎樣才能提高公共投資的運營效率?
李鐵:第一,要降低運營成本。這些年的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè),大量忽視了居民的方便程度,而是看重面子工程。我去過很多國家,像中國這樣的豪華型基礎(chǔ)設(shè)施供給很少,國外地鐵站點、停車大廳的裝飾沒那么豪華,都是很實用的。
第二,管理效率要提高,要更市場化。全世界的普遍規(guī)律是,民營資本流轉(zhuǎn)要比國有資本的效率高。
第三,在整個基礎(chǔ)設(shè)施投入過程中,要注重發(fā)揮綜合功用,提高周邊配套設(shè)施升值空間,利用地鐵站點周邊土地和地下空間給運營公司補償。
第四,新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)讓步給市場。很多國家的地鐵有國有的,也有民營的。競爭也可以帶來運營體制的創(chuàng)新和效率的大幅提高。
改革城市管理體制釋放中小城市活力
Q:你最近剛從德國回來。德國的中小城市發(fā)展有哪些可供中國借鑒的地方?
李鐵:德國城市管理體制和我們不一樣。中國城市是等級化的管理體制,這就使各種資源集中流向高等級的大城市、特大城市;而德國所有中小城市是自治的。怎樣突破等級管理的束縛?怎樣發(fā)揮中小城市活力?這是我們未來在城市管理制度改革過程中非常有意思的話題。
全國5萬人口以上的建制鎮(zhèn)800多個,是不是要及早轉(zhuǎn)化為市?這其中需要破解一些機構(gòu)、管理體制難題。只要打破了管理體制壁壘,權(quán)限下放,給中小城市發(fā)展活力,加上交通資源的再配置,中國特大城市、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展局面就會出現(xiàn)。
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