時評:新型城鎮(zhèn)化建設(shè)須警惕"環(huán)境和貧困"陷阱

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新型城鎮(zhèn)化建設(shè)須警惕“環(huán)境和貧困”陷阱

【造價通信息網(wǎng)】大多數(shù)人都認為，國家(或地區(qū))在加速推進城鎮(zhèn)化過程中，因?qū)Y源過度依賴造成資源枯竭、環(huán)境惡化、疾病多發(fā)進而導致貧困加?。环粗?，貧困加劇又迫使該地經(jīng)濟發(fā)展更加陷入資源依賴，致使環(huán)境更為惡化，這一惡性循環(huán)就稱為“環(huán)境—貧困”陷阱。需要強調(diào)的是，由此帶來的諸多“災難性”后果，通常會落在欠發(fā)達地區(qū)和弱勢群體身上，最終形成“代際貧困”。

實際上，歐美及拉美國家在城鎮(zhèn)化進程中都曾遭遇“環(huán)境—貧困”陷阱風險，所不同的是：前者在應(yīng)對該風險時，一方面重視產(chǎn)業(yè)支撐和擴大就業(yè)，及時跟進教育、醫(yī)療等公共服務(wù)均等化覆蓋，使流入城市人群有穩(wěn)定工作和持續(xù)收入，有效解決了“進城失地人群”的貧困問題;另一方面正視環(huán)境污染和公民環(huán)境權(quán)益訴求，統(tǒng)籌制定資源環(huán)境和經(jīng)濟社會政策，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低能耗轉(zhuǎn)型，并輔之以環(huán)境立法、綠色創(chuàng)新、生態(tài)服務(wù)、污染損害賠償?shù)扰e措，基本消除了“環(huán)境污染”與“貧困加劇”的可能性關(guān)聯(lián)。

反觀大部分拉美國家，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中既沒有解決好貧困問題，也沒有化解環(huán)境危機，致使“環(huán)境污染”與“貧困加劇”相互疊加，最終被長期鎖定在“環(huán)境—貧困”陷阱而難以自拔。究其原因：在城市，由于產(chǎn)業(yè)支撐脆弱和就業(yè)崗位不足，涌入城市勞動力長期處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)，加之環(huán)境設(shè)施及醫(yī)療服務(wù)匱乏，導致弱勢群體疾病多發(fā)和經(jīng)濟負擔加重;在農(nóng)村，面對環(huán)境退化和污染損害，由于醫(yī)療服務(wù)缺失和農(nóng)民財力有限，不少村民長期遭受污染侵害，導致生產(chǎn)能力下降，只能在疾病和貧困中無奈掙扎。此外，大部分拉美國家財力薄弱、技術(shù)落后，發(fā)展模式長期停留在過度采掘資源能源的粗放狀態(tài)，導致環(huán)境承載能力持續(xù)下降，“環(huán)境污染”與“貧困加劇”的鏈條越繃越緊。

當前，我國城鎮(zhèn)化面臨的資源環(huán)境約束日益趨緊，某些地區(qū)的環(huán)境問題已呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、疊加式連片爆發(fā)特征，并與發(fā)展、疾病、不平等、減貧、“三農(nóng)”等問題交織在一起，暴露出諸多風險。比如，“健康損害—貧困”陷阱風險、“環(huán)境衛(wèi)生—貧困”陷阱風險、“資源能源—貧困”陷阱風險、“生態(tài)保護—貧困”陷阱風險，等等。在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，這些風險都需要引起我們高度重視，采取切實措施加以防范和解決。

城鎮(zhèn)化說到底是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是讓有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序市民化。推進城鎮(zhèn)化必須扭住“就業(yè)”與“基本公共服務(wù)均等化”的牛鼻子，通過建機制、轉(zhuǎn)方式，實現(xiàn)工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)，人口、經(jīng)濟、資源與環(huán)境相協(xié)調(diào)，大中小城市與小城鎮(zhèn)相協(xié)調(diào)，人口積聚、“市民化”與基本公共服務(wù)相協(xié)調(diào)，按照產(chǎn)城融合、節(jié)約集約、生態(tài)宜居的路子走下去。

一、以就業(yè)為導向推進產(chǎn)城融合和產(chǎn)業(yè)生態(tài)轉(zhuǎn)型。

拉美國家城鎮(zhèn)化教訓表明，沒有產(chǎn)業(yè)和就業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化是不可持續(xù)的，否則就會形成“空城”，貧困也就不可避免。因此，一方面要促進新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的互動，實現(xiàn)以工業(yè)融農(nóng)業(yè)、公司帶農(nóng)戶、生產(chǎn)促生態(tài)。另一方面，應(yīng)將宏觀經(jīng)濟政策向促進就業(yè)傾斜，貨幣、財政、結(jié)構(gòu)性改革措施應(yīng)更加注重對就業(yè)的影響，稅收、民生支出、社保政策也要更加注重擴大內(nèi)需和居民增收。同時，加快放寬私人投資領(lǐng)域，采取抵免稅收、加速折舊等政策鼓勵私人投資;加大就業(yè)服務(wù)力度，完善就業(yè)服務(wù)體系，為求職者提供免費職業(yè)介紹、就業(yè)培訓等服務(wù)。

二、建立健全“服務(wù)跟人走”的基本公共服務(wù)供給機制。

政府能否及時跟進基本公共服務(wù)并實現(xiàn)均等化覆蓋，是避免城市出現(xiàn)“貧民窟”和“邊緣群體”的基本條件。應(yīng)緊緊圍繞“進城人口權(quán)益市民化”，加快改革基本公共服務(wù)與公民戶籍、職業(yè)、居住地等身份特征掛鉤的各種制度(包括戶籍、公共服務(wù)供給和分享、轉(zhuǎn)移支付制度等)，使就業(yè)、醫(yī)療、教育、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等各種公共服務(wù)都“跟人走”，切實幫助農(nóng)民在城鎮(zhèn)融入社會，實現(xiàn)安居樂業(yè)。

三、推動建立“環(huán)境利益共同體”。

要按照“把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民”的要求，科學評估城市生態(tài)承載力，制定土地、資源、能源分級效率標準，完善生態(tài)占用補償、生態(tài)績效問責、環(huán)境影響評價和生態(tài)控制的法規(guī)政策，通過構(gòu)建自然生態(tài)環(huán)境風險與居民生活環(huán)境風險評估化解機制、生態(tài)環(huán)境多元投融資保障機制，建立公眾、企業(yè)、社會和政府協(xié)調(diào)互動互補、激勵約束兼容的“環(huán)境利益共同體”。

四、構(gòu)建市場主導的生態(tài)補償和健康損害賠償機制。

第一，對產(chǎn)權(quán)清晰、可自由交易且費用較低的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，實行市場化補償，根據(jù)受益范圍和程度確定補償主體及補償標準。

第二、提高均等化轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總量比重和生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)占重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金比重，加大對生態(tài)功能區(qū)提供“生態(tài)公共品”的補償力度。

第三，按污染者承擔原則，對病因明確的污染健康損害實施賠償，對病因不確定、受害等級高的弱勢群體，通過建立污染健康救助基金予以補償。

五、設(shè)置中央城鎮(zhèn)化專項基金，定向扶持欠發(fā)達地區(qū)和資源依賴型地區(qū)城鎮(zhèn)化。

由于這類地區(qū)普遍面臨經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱與發(fā)展能力不強的雙重困境、經(jīng)濟發(fā)展與轉(zhuǎn)變方式的雙重壓力、資源開發(fā)與生態(tài)保護的雙重矛盾、改善民生與遏制生態(tài)惡化的雙重挑戰(zhàn)，建議中央財政設(shè)置城鎮(zhèn)化專項基金，用于扶持此類地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)崗位和提供公共服務(wù)，以更好補齊城鎮(zhèn)化“短板”。

最后需要指出的是，環(huán)境問題的根本是發(fā)展問題，離開經(jīng)濟發(fā)展抓環(huán)保是“緣木求魚”，脫離環(huán)保搞經(jīng)濟是“竭澤而漁”。發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律是：科技革命先于增長方式轉(zhuǎn)變，增長方式轉(zhuǎn)型通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷實現(xiàn)，而在增長方式未轉(zhuǎn)變情況下，環(huán)境治理成效并不顯著。因此，對我國而言，當務(wù)之急是以科技為先導，以市場激勵為手段，加快推進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級。

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