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徐根興:新型城鎮(zhèn)化應(yīng)堅(jiān)守規(guī)律、規(guī)劃、規(guī)則
徐根興,上海行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授
當(dāng)前,我國經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式處于膠著狀態(tài),各方都在尋找突破點(diǎn)或創(chuàng)新點(diǎn)。由此,城鎮(zhèn)化引起了政府和學(xué)界的特別關(guān)注,對于什么是“新型城鎮(zhèn)化”也有了不同的解讀。我認(rèn)為,假如前30年的城鎮(zhèn)化處于自發(fā)階段,規(guī)律在探索,規(guī)劃缺經(jīng)驗(yàn),規(guī)則不完善,那么,未來的新型城鎮(zhèn)化,應(yīng)該進(jìn)入自覺階段:在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中,萬變不離其宗的必須重視“三規(guī)”:就是規(guī)律、規(guī)劃、規(guī)則。
第一,新型城鎮(zhèn)化:規(guī)律決定成敗。
遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律,應(yīng)該思考如下幾方面:其一,城鎮(zhèn)化率是客觀結(jié)果指標(biāo),不應(yīng)是主觀設(shè)定指標(biāo)。應(yīng)認(rèn)真研究西方城鎮(zhèn)化200多年的演變過程,不要只看他們的靜態(tài)數(shù)據(jù)。其二,城鎮(zhèn)化率應(yīng)該是一個(gè)國家或區(qū)域的整體性指標(biāo),而當(dāng)前各地都在公布自己的城鎮(zhèn)化率,甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在公布這個(gè)指標(biāo),每個(gè)省每個(gè)市每個(gè)縣城鎮(zhèn)化率都達(dá)到70%是不是合適?就像公有制為主體是以國家而言,有些省民營經(jīng)濟(jì)比重可以高于公有經(jīng)濟(jì),有些縣可以全部是民營經(jīng)濟(jì)。我國幅員遼闊,地形復(fù)雜,社會、自然、歷史環(huán)境條件差異很大,從國家戰(zhàn)略來說,有些地區(qū)限制開發(fā)或禁止開發(fā),所以,全國平均的城鎮(zhèn)化率不應(yīng)是每個(gè)地區(qū)的追求目標(biāo),也就是說,有些地區(qū)高于或低于平均率是必然的,符合規(guī)律的。其三,新型城鎮(zhèn)化決不能變成新一輪逃離農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的運(yùn)動。當(dāng)前似乎有些“城鎮(zhèn)化率崇拜”,不少地方政府提出的目標(biāo)都是“全域城市化”,甚至有官員提出“不干農(nóng)業(yè),消滅農(nóng)村”的極端論調(diào)。農(nóng)村與城市不僅僅是經(jīng)濟(jì)關(guān)系,還有生態(tài)關(guān)系、文化多樣性關(guān)系、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。因此,在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化之際,我們需要從戰(zhàn)略上思考,如何使城市讓生活更美好,農(nóng)村讓生活更自在,未來如何不再讓更多的地區(qū)想退出農(nóng)業(yè),“干掉”農(nóng)村。其四,快速城市化要防止帶來社會沖突。大量人口進(jìn)入城市,如果管理跟不上,有可能導(dǎo)致文化斷裂、價(jià)值觀斷裂、道德倫理斷裂、社會群體心理斷裂,必須高度警惕。無論跨越式發(fā)展、超常規(guī)發(fā)展,都始終不能忘記按規(guī)律發(fā)展、按科學(xué)發(fā)展,必須重視自然的、內(nèi)生的、生物學(xué)意義上的發(fā)展,城市是生長出來的,不是打造出來的。
第二,新型城鎮(zhèn)化:規(guī)劃固定方向。
規(guī)劃如何成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的指南呢?其一,規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)。規(guī)劃不是指點(diǎn)江山,不是劃圈畫圖。必須明確編制審批主體,不允許各自為政,造成規(guī)劃過多,隨意性較大,自相矛盾,規(guī)劃必須要有權(quán)威。其二,規(guī)劃必須保障公眾參與。公眾是城市化的主體,需要什么樣的城鎮(zhèn)化應(yīng)該有發(fā)言權(quán)。其三,必須形成城市等級體系。大城市、中小城市和小城鎮(zhèn)對人口、產(chǎn)業(yè)、資源、要素的要求各有不同,所有的優(yōu)質(zhì)資源都往大城市集中,既讓大城市不堪重負(fù),又使中小城市和小城鎮(zhèn)蕭條不振。功能合理的城市等級體系可以提高城市群的整體競爭力。
第三,新型城鎮(zhèn)化:規(guī)則圈定路徑。
這里講的規(guī)則不僅包括法律政策,還包括具體的策略和操作細(xì)則。用規(guī)則圈定新型城鎮(zhèn)化的路徑應(yīng)從以下四方面努力:其一,權(quán)益規(guī)則。新型城鎮(zhèn)化最關(guān)鍵的問題是如何保障失地農(nóng)民的權(quán)益,使廣大失地農(nóng)民平穩(wěn)地、較快地轉(zhuǎn)化成市民,減少轉(zhuǎn)化的陣痛,努力減少征地糾紛、拆遷糾紛、物業(yè)糾紛、污染糾紛、本地人與外地人的糾紛。其二,開發(fā)規(guī)則。嚴(yán)守耕地紅線,嚴(yán)格遵守主體功能區(qū)規(guī)劃,不突破限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域,明確發(fā)展方向、定位、管制原則等,應(yīng)該倡導(dǎo)設(shè)立不開發(fā)區(qū),為未來留下足夠的發(fā)展空間。其三,社會演變規(guī)則。城鎮(zhèn)化是人的素質(zhì)提升工程和社會管理完善工程,要把握好如下四個(gè)轉(zhuǎn)變:管理方式的轉(zhuǎn)變、社會構(gòu)成的轉(zhuǎn)變、生活方式的轉(zhuǎn)變、群體內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變。其四,政府之間的合作規(guī)則。當(dāng)前地方政府之間競爭的絕對性、激烈性導(dǎo)致了合作的脆弱性、稀缺性。要通過規(guī)則建立預(yù)期,讓長期利益超越短期利益,整體利益包容局部利益,克服急功近利、行為投機(jī),促進(jìn)政府間和城市間的合作。
總之,新型城鎮(zhèn)化要堅(jiān)守“三規(guī)”,必須是堅(jiān)定的“堅(jiān)”,而不是艱難的“艱”。
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