徐根興：新型城鎮(zhèn)化應(yīng)堅(jiān)守規(guī)律、規(guī)劃、規(guī)則

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徐根興，上海行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式處于膠著狀態(tài)，各方都在尋找突破點(diǎn)或創(chuàng)新點(diǎn)。由此，城鎮(zhèn)化引起了政府和學(xué)界的特別關(guān)注，對(duì)于什么是“新型城鎮(zhèn)化”也有了不同的解讀。我認(rèn)為，假如前30年的城鎮(zhèn)化處于自發(fā)階段，規(guī)律在探索，規(guī)劃缺經(jīng)驗(yàn)，規(guī)則不完善，那么，未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)該進(jìn)入自覺(jué)階段：在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，萬(wàn)變不離其宗的必須重視“三規(guī)”：就是規(guī)律、規(guī)劃、規(guī)則。

第一，新型城鎮(zhèn)化：規(guī)律決定成敗。

遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，應(yīng)該思考如下幾方面：其一，城鎮(zhèn)化率是客觀(guān)結(jié)果指標(biāo)，不應(yīng)是主觀(guān)設(shè)定指標(biāo)。應(yīng)認(rèn)真研究西方城鎮(zhèn)化200多年的演變過(guò)程，不要只看他們的靜態(tài)數(shù)據(jù)。其二，城鎮(zhèn)化率應(yīng)該是一個(gè)國(guó)家或區(qū)域的整體性指標(biāo)，而當(dāng)前各地都在公布自己的城鎮(zhèn)化率，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在公布這個(gè)指標(biāo)，每個(gè)省每個(gè)市每個(gè)縣城鎮(zhèn)化率都達(dá)到70%是不是合適?就像公有制為主體是以國(guó)家而言，有些省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比重可以高于公有經(jīng)濟(jì)，有些縣可以全部是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。我國(guó)幅員遼闊，地形復(fù)雜，社會(huì)、自然、歷史環(huán)境條件差異很大，從國(guó)家戰(zhàn)略來(lái)說(shuō)，有些地區(qū)限制開(kāi)發(fā)或禁止開(kāi)發(fā)，所以，全國(guó)平均的城鎮(zhèn)化率不應(yīng)是每個(gè)地區(qū)的追求目標(biāo)，也就是說(shuō)，有些地區(qū)高于或低于平均率是必然的，符合規(guī)律的。其三，新型城鎮(zhèn)化決不能變成新一輪逃離農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的運(yùn)動(dòng)。當(dāng)前似乎有些“城鎮(zhèn)化率崇拜”，不少地方政府提出的目標(biāo)都是“全域城市化”，甚至有官員提出“不干農(nóng)業(yè)，消滅農(nóng)村”的極端論調(diào)。農(nóng)村與城市不僅僅是經(jīng)濟(jì)關(guān)系，還有生態(tài)關(guān)系、文化多樣性關(guān)系、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。因此，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化之際，我們需要從戰(zhàn)略上思考，如何使城市讓生活更美好，農(nóng)村讓生活更自在，未來(lái)如何不再讓更多的地區(qū)想退出農(nóng)業(yè)，“干掉”農(nóng)村。其四，快速城市化要防止帶來(lái)社會(huì)沖突。大量人口進(jìn)入城市，如果管理跟不上，有可能導(dǎo)致文化斷裂、價(jià)值觀(guān)斷裂、道德倫理斷裂、社會(huì)群體心理斷裂，必須高度警惕。無(wú)論跨越式發(fā)展、超常規(guī)發(fā)展，都始終不能忘記按規(guī)律發(fā)展、按科學(xué)發(fā)展，必須重視自然的、內(nèi)生的、生物學(xué)意義上的發(fā)展，城市是生長(zhǎng)出來(lái)的，不是打造出來(lái)的。

第二，新型城鎮(zhèn)化：規(guī)劃固定方向。

規(guī)劃如何成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的指南呢?其一，規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)。規(guī)劃不是指點(diǎn)江山，不是劃圈畫(huà)圖。必須明確編制審批主體，不允許各自為政，造成規(guī)劃過(guò)多，隨意性較大，自相矛盾，規(guī)劃必須要有權(quán)威。其二，規(guī)劃必須保障公眾參與。公眾是城市化的主體，需要什么樣的城鎮(zhèn)化應(yīng)該有發(fā)言權(quán)。其三，必須形成城市等級(jí)體系。大城市、中小城市和小城鎮(zhèn)對(duì)人口、產(chǎn)業(yè)、資源、要素的要求各有不同，所有的優(yōu)質(zhì)資源都往大城市集中，既讓大城市不堪重負(fù)，又使中小城市和小城鎮(zhèn)蕭條不振。功能合理的城市等級(jí)體系可以提高城市群的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

第三，新型城鎮(zhèn)化：規(guī)則圈定路徑。

這里講的規(guī)則不僅包括法律政策，還包括具體的策略和操作細(xì)則。用規(guī)則圈定新型城鎮(zhèn)化的路徑應(yīng)從以下四方面努力：其一，權(quán)益規(guī)則。新型城鎮(zhèn)化最關(guān)鍵的問(wèn)題是如何保障失地農(nóng)民的權(quán)益，使廣大失地農(nóng)民平穩(wěn)地、較快地轉(zhuǎn)化成市民，減少轉(zhuǎn)化的陣痛，努力減少征地糾紛、拆遷糾紛、物業(yè)糾紛、污染糾紛、本地人與外地人的糾紛。其二，開(kāi)發(fā)規(guī)則。嚴(yán)守耕地紅線(xiàn)，嚴(yán)格遵守主體功能區(qū)規(guī)劃，不突破限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，明確發(fā)展方向、定位、管制原則等，應(yīng)該倡導(dǎo)設(shè)立不開(kāi)發(fā)區(qū)，為未來(lái)留下足夠的發(fā)展空間。其三，社會(huì)演變規(guī)則。城鎮(zhèn)化是人的素質(zhì)提升工程和社會(huì)管理完善工程，要把握好如下四個(gè)轉(zhuǎn)變：管理方式的轉(zhuǎn)變、社會(huì)構(gòu)成的轉(zhuǎn)變、生活方式的轉(zhuǎn)變、群體內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變。其四，政府之間的合作規(guī)則。當(dāng)前地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)的絕對(duì)性、激烈性導(dǎo)致了合作的脆弱性、稀缺性。要通過(guò)規(guī)則建立預(yù)期，讓長(zhǎng)期利益超越短期利益，整體利益包容局部利益，克服急功近利、行為投機(jī)，促進(jìn)政府間和城市間的合作。

總之，新型城鎮(zhèn)化要堅(jiān)守“三規(guī)”，必須是堅(jiān)定的“堅(jiān)”，而不是艱難的“艱”。