2000年以來中國土地利用規(guī)劃研究綜述

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科學(xué)發(fā)展觀對土地利用規(guī)劃的科學(xué)性提出了更高的要求，土地利用規(guī)劃的應(yīng)用基礎(chǔ)研究尤為重要。從2002年國土資源部啟動12個縣級規(guī)劃試點工作，2003年又啟動14個地（市）級規(guī)劃修編試點，2004年土地利用規(guī)劃修編的重新開始，到2005年關(guān)于土地利用規(guī)劃前期研究作的國辦[32]文的頒布，新一輪土地利用規(guī)劃穩(wěn)步開展。相應(yīng)的土地利用規(guī)劃相關(guān)研究也日益深入，但與城市規(guī)劃相比，與作為中國空間規(guī)劃重要組成部分的地位要求還有一定差距。但這些研究的廣泛開展標(biāo)志著中國土地利用規(guī)劃逐漸走上了新的軌道，是提高中國土地利用規(guī)劃科學(xué)性的重要基礎(chǔ)。對這些研究的回顧與展望，對促進中國土地利用規(guī)劃的研究，提高新一輪土地利用規(guī)劃的科學(xué)性具有重要的科學(xué)意義和現(xiàn)實意義。

　　1、國際土地利用規(guī)劃的對比研究和借鑒

　　隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，計劃導(dǎo)向的土地利用規(guī)劃也逐步向社會主義市場經(jīng)濟體制下的土地利用規(guī)劃轉(zhuǎn)變。借鑒國上市場經(jīng)濟國家土地利用規(guī)劃的經(jīng)驗，建立具有中國特色的土地利用規(guī)劃體系成為必然。對國際上土地利用規(guī)劃的對比研究有以下主要點。

　　美國的土地利用規(guī)劃更多采用公眾參與的方法，參與者包括房屋所有人、社會活動家（環(huán)境保護組織、歷史遺跡保護組織以及其他利的組織）、房地產(chǎn)開發(fā)商、聯(lián)邦和州政府、規(guī)劃委員會以及民選官員包括城市議會會員和縣執(zhí)行委員會委員等…。同時，美國基于可持續(xù)發(fā)展的土地利用規(guī)劃設(shè)計了保護生態(tài)環(huán)境、維持生態(tài)平衡、提高土地利用效率和控制人口增長的一系列政策。注重新技術(shù)的應(yīng)用，也是美國土地利用規(guī)劃的特點。目前美國大量采用地理信息系統(tǒng)技術(shù)及其與遙感和自動制圖相結(jié)合的現(xiàn)代空間分析技術(shù)以及制圖工具，空間數(shù)據(jù)與社會經(jīng)濟屬性數(shù)據(jù)匹配較好，使規(guī)劃編制中的分析、研究提高了效率，為規(guī)劃方案的選擇調(diào)整創(chuàng)造了條件。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用更是方便了言息的流通與公眾的查詢，三維空間建模為公眾直接感受規(guī)劃進而理解規(guī)劃提供了便捷途徑。

　　聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織（FA0）的土地利用規(guī)劃指南強調(diào)土地利用規(guī)劃作為最佳土地利用的選擇，是以土地評價為基礎(chǔ)的，而且不僅包括自然的適宜性評價，也包括經(jīng)濟效益的評價和環(huán)境效應(yīng)的檢驗，這是編制規(guī)劃方案和方案選擇的科學(xué)基礎(chǔ)。指南中也確定了國家、地區(qū)和地方三個不同尺度規(guī)劃的內(nèi)容和特點，相互差異和關(guān)聯(lián)性。此外，指南把規(guī)劃的監(jiān)測和修編作為一個重要環(huán)節(jié)，強調(diào)通過典型地點的觀察，定期與官員和土地使用者討侖，對土地利用規(guī)劃進行監(jiān)測，監(jiān)測內(nèi)容包括土地利用結(jié)構(gòu)的合理性、土地利用目標(biāo)的實現(xiàn)程度，并分析原因，提出解決途徑。

　　英國規(guī)劃的體系由國家級規(guī)劃、區(qū)域性規(guī)劃、郡級規(guī)劃、區(qū)級規(guī)劃組成。國家級規(guī)劃叫規(guī)劃政策指南，提出全國性的土地利用方針政策，以白皮文件的形式下發(fā)。地區(qū)規(guī)劃又叫區(qū)域規(guī)劃指南，通過召開區(qū)域協(xié)調(diào)會議制定。郡級規(guī)劃也叫結(jié)構(gòu)規(guī)劃，由每一個郡級的規(guī)劃機關(guān)在土地測量基礎(chǔ)上，與相關(guān)委員會協(xié)商后提出本郡土地利用溝方針、政策及發(fā)展的框架結(jié)構(gòu)。區(qū)級規(guī)劃也叫地方規(guī)劃，是一種詳細的發(fā)展和實施規(guī)劃。此外，英國土地利用規(guī)劃的實施主要是通過規(guī)劃許可采實現(xiàn)，規(guī)劃許可的有效期為5年。申請人在得到規(guī)劃原則許可后，3年內(nèi)必須提交正式許可申請。為避免開發(fā)商從土地開發(fā)上牟取暴利，英國規(guī)定規(guī)劃許可申請可以在開發(fā)商得到土地以前提出，但開發(fā)商必須將土地地開發(fā)的增值歸還給原所有者和使用者。英國的土地規(guī)劃一經(jīng)通過，執(zhí)行起來特別嚴(yán)格，掃于全面嚴(yán)格實施規(guī)劃許可制度，每一項土地開發(fā)利用都需要經(jīng)過規(guī)劃許可。

　　2、土地利用規(guī)劃的理論和方法

　　土地利用規(guī)劃的理論和方法的研究是完善土地科學(xué)，加強土地學(xué)科建設(shè)，提高土地利用規(guī)劃科學(xué)性的重要基礎(chǔ)。關(guān)于土地利用規(guī)劃的論，一種觀點認(rèn)為，非理性、不確定性、彈性思想是科學(xué)技術(shù)發(fā)展帶來的人類認(rèn)識論、方法論的重大變革，面對規(guī)劃中日益增多的不確定性、非理性因素和行為，以往單一的理性、確定性和剛性的亡地利用規(guī)劃理論已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要，規(guī)劃理論與實踐的裂隙日益增大。因此，在土地利用規(guī)劃中，應(yīng)不斷受納科學(xué)技術(shù)的最新成就，用非理性、不確定性、彈性的規(guī)劃理論補充與完善理性、確定性、剛性理論，建立和完善土地利用規(guī)劃的思想和方法論，這樣做有利于土地利用規(guī)劃的理論創(chuàng)新及規(guī)劃與實際的有效結(jié)合，從而最大良度地避免規(guī)劃與實際的分離。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)把耕地保護放到”五個統(tǒng)籌的發(fā)展觀中來，確定符合全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃目標(biāo)，改指令性控制指標(biāo)為預(yù)測性、指導(dǎo)性規(guī)劃指標(biāo)，以糾正市場失靈作為規(guī)劃勺主要內(nèi)容，改目標(biāo)規(guī)劃為行動規(guī)劃另一種觀點認(rèn)為，根據(jù)中國土地利用規(guī)劃的實踐，可以將土地利用規(guī)劃的理論分為三個層次，即相關(guān)的政治經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)理論、總體理論和主題理論。土地利用總體規(guī)劃的理論體系包括代要求追加新的理論，具有較強的自適應(yīng)機制。

　　在土地利用規(guī)劃方法方面，一種觀點認(rèn)為，總體上可分為普遍的方法和具體的方法兩個層次?？紤]到現(xiàn)階段土地利用規(guī)劃的特點，提出適合中國的基于過程的土地利用規(guī)劃方法，包括用地規(guī)模預(yù)測的規(guī)劃模型方法、規(guī)劃方案編制方法和規(guī)劃方案評價方法，而具體的方法則包括土地評價方法、建立土地利用與社會經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的模型、建立土地利用變化與生態(tài)環(huán)境演變的模型、制定土地利用分區(qū)管制的法則等；有的專家也認(rèn)為，土地利用是一個復(fù)雜的動態(tài)系統(tǒng)，但也是一個可控系統(tǒng)，即可以通過控制土地利用行為，使之與其相關(guān)因素動態(tài)協(xié)調(diào)，從而控制系統(tǒng)的狀態(tài)，這已不是傳統(tǒng)的規(guī)劃方法所能達到的。為此，迫切要求借助系統(tǒng)工程方法加以實現(xiàn)，多維灰色規(guī)劃方法當(dāng)是首選。也有的專家認(rèn)為，為適應(yīng)新的決策環(huán)境的變化，改善規(guī)劃決策，新一輪土地利用規(guī)劃修編需要理論和方法的創(chuàng)新，土地利用規(guī)劃方法創(chuàng)新包括重視土地利用規(guī)劃的專題研究、創(chuàng)新規(guī)劃手段兩個方面。

　　3、土地利用規(guī)劃體系

　　土地利用規(guī)劃具有綜合性和空間性的特點，空間體系是土地利用規(guī)劃的重要方面。關(guān)于土地利用規(guī)劃體系，目前有不同的觀點：一種認(rèn)為完整的土地利用規(guī)劃體系應(yīng)包括土地利用的區(qū)域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項規(guī)劃和土地利用詳細規(guī)劃。國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和地區(qū)（省轄市）級屬于政策型規(guī)劃；縣（市）級屬于管理型規(guī)劃，重在定性、定位和定量的落實；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）屬于實施型規(guī)劃，其內(nèi)容應(yīng)該達到控制性詳規(guī)的要求1131.另一種觀點認(rèn)為，土地利用規(guī)劃體系是指土地利用規(guī)劃法規(guī)體系、行政體系和運作體系組成的系統(tǒng)。也有人認(rèn)為，土地利用規(guī)劃體系僅指規(guī)劃編制體系“由不同種類、不同類型、不同級別和不同時序的土地利用規(guī)劃所組成相互交錯且相互聯(lián)系的系統(tǒng)稱為土地利用規(guī)劃體系”；傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃體系分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃三個層次，其中總體規(guī)劃包括國家、省、市（地區(qū)）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個層次。考慮到市（地區(qū)）級規(guī)劃與上下的重疊以及詳細規(guī)劃與部門規(guī)劃的重疊，土地利用規(guī)劃的體系宜包括總體規(guī)劃和專項規(guī)劃兩個方面，而總體規(guī)劃包括國家、省、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）4個層次。在土地利用規(guī)劃的空間體系方面，盡管中國已經(jīng)建立了包括國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（區(qū)）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在內(nèi)的5級體系，而不同層級的功能定位、主要內(nèi)容、編制方法等仍有待于進一步探討。

　　4、土地利用規(guī)劃指標(biāo)的剛性和彈性

　　市場經(jīng)濟的發(fā)展帶來了一系列不確定性的信息，土地利用規(guī)劃剛性的指標(biāo)受到挑戰(zhàn)。關(guān)于土地利用規(guī)劃剛性與彈性的問題，主要有以下觀點：

　　（1）剛性與彈性相結(jié)合的模式。土地利用總體規(guī)劃的剛性與彈性是矛盾的統(tǒng)一體，規(guī)劃必須在保持一定剛性的前提下，具有適度彈性。在規(guī)劃編制過程中應(yīng)為實施規(guī)劃留有足夠的彈性空間，并制定彈性的實施條件；在規(guī)劃實施過程中應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)劃落實規(guī)劃的剛性內(nèi)容，并按規(guī)劃管理的剛性程序利用規(guī)劃的彈性空間和彈性實施條件。土地利用規(guī)劃應(yīng)該是一個既有一定剛性又有一定彈性的規(guī)劃，才能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，增強規(guī)劃的可操作性。沒有一定剛性的規(guī)劃缺少強制性，不能起到控制作用，難以發(fā)揮效力；沒有一定彈性的規(guī)劃缺乏應(yīng)變能力，控制過死，不能適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。因此，在規(guī)劃的編制和實施中，需要探索“剛性”與“彈性”相結(jié)合的方式，以增強規(guī)劃的應(yīng)變能力。

　?。?）彈性規(guī)劃模式。彈性規(guī)劃對市場經(jīng)濟制度下區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和資源合理利用具有較強的適應(yīng)性和指導(dǎo)性。為了適應(yīng)中國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟、有計劃的商品經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，迫切要求原來以行政手段為主的計劃型規(guī)劃轉(zhuǎn)變成以行政手段和價格手段并用的市場型規(guī)劃，原來的藍圖規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫G圖規(guī)劃，最終使原來過于具體的剛性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)變能力較強的彈性規(guī)劃。

　　5、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價

　　土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價是2004年中國環(huán)評法頒布實施后對土地利用總體規(guī)劃的一項新要求，帶來了相應(yīng)研究工作的廣泛開展。相關(guān)論文除了評介戰(zhàn)略環(huán)境影響評價、區(qū)域環(huán)境影響評價、項目環(huán)境影響評價與土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的關(guān)系和借鑒外，主要集中在土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價本身的內(nèi)容和方法等方面。在內(nèi)涵方面，有人認(rèn)為，土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價是傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃環(huán)境效益評價的深化，同時也是中宏觀、短時間尺度上土地利用變化環(huán)境效應(yīng)評價的延續(xù)。

　　土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的內(nèi)容方面。一種觀點認(rèn)為，土地利用規(guī)劃的土地利用結(jié)構(gòu)和布局，以及重大的工程對各種環(huán)境因素及其所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響主要體現(xiàn)在4個方面，即對土壤的影響、對水環(huán)境的影響、對生態(tài)系統(tǒng)的影響以及對自然災(zāi)害的影響。有的專家建立了包括土壤、水和生物的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價指標(biāo)體系。土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的方法，一種認(rèn)為，土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價作為戰(zhàn)略環(huán)境影響評價（SEA）的一種，其程序和方法的設(shè)計必須和土地利用規(guī)劃本身的特點相結(jié)合，有什么樣的規(guī)劃就有什么樣的規(guī)劃評價方法。

　　盡管目前的SEA兩種方法即基于傳統(tǒng)的項目環(huán)境影響評價的方法以及基于政策或規(guī)劃的評價方法不相對應(yīng)，而由于中國的土地利用規(guī)劃更具有宏觀性的特點，主要采用規(guī)劃或政策導(dǎo)向的評價方法，尤其是適用于中國環(huán)評法要求的市以上層次的土地利用總體規(guī)劃。具體包括壓力一狀態(tài)一響應(yīng)方法（PSR）、生態(tài)服務(wù)價值方法以及公眾參與等方法。有的專家認(rèn)為土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的方法包括壓力一狀態(tài)一響應(yīng)方法（PSR）、FAO的相關(guān)研究中采用的方法以及基于項目環(huán)境影響評價的方法。有的專家采用生態(tài)足跡的方法對全國未來一定土地利用結(jié)構(gòu)下的生態(tài)供需情況進行了評價，探討了利用生態(tài)足跡方法進行土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的可能性。有的專家根據(jù)中國土地利用規(guī)劃的總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃三級體系提出土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價三級體系。

　　6 土地利用規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)

　　作為一個有綜合性特點的規(guī)劃，與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)是重要的問題。主要包括兩個方面，一個是與空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)，主要指城市規(guī)劃、國土／區(qū)域規(guī)劃；另一方面是與結(jié)構(gòu)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，包括發(fā)改委的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、水利部的水資源規(guī)劃、環(huán)保局的環(huán)境綱要，林業(yè)局的治沙規(guī)劃等等。目前研究較多的是土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)，與其他規(guī)劃協(xié)調(diào)的研究較少。一種觀點認(rèn)為，土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃在規(guī)劃的目標(biāo)和內(nèi)容、用地分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計口徑和范圍、用地評價、建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)及人均建設(shè)用地指標(biāo)以及規(guī)劃期限、審批部門、編制資質(zhì)等方面存在差異，具體的銜接或協(xié)調(diào)應(yīng)從完善法律體系、空間規(guī)劃體系、統(tǒng)一編制和審批、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面人手[25-271.另一種觀點認(rèn)為，土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的矛盾在于現(xiàn)狀數(shù)據(jù)難協(xié)調(diào)、指標(biāo)預(yù)測有矛盾、用地范圍存在差異和用地分類不統(tǒng)一。借鑒城市規(guī)劃的方法，新一輪規(guī)劃應(yīng)處理好“保”和“占”的關(guān)系、剛性與彈性的關(guān)系、規(guī)劃機制與事權(quán)的關(guān)系、與城市空間發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合等。同時有必要研究制定更為規(guī)范、合理的土地總體規(guī)劃編制和實施辦法。也有的觀點認(rèn)為，兩規(guī)協(xié)調(diào)具有共同的理念基礎(chǔ)，即可持續(xù)發(fā)展的原則、實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)、集約用地、提高土地利用效率的要求以及統(tǒng)籌安排各類用地的任務(wù)，并提出兩規(guī)的協(xié)調(diào)中應(yīng)重視城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃圖合一，以及統(tǒng)一兩規(guī)編制中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。有的專家從中國規(guī)劃體系特點人手，分析兩規(guī)的關(guān)系和不協(xié)調(diào)原因，提出全面系統(tǒng)地認(rèn)識城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃的關(guān)系需要從區(qū)域與城市規(guī)劃體系著眼。在法規(guī)體系方面，建立區(qū)域規(guī)劃法或城鄉(xiāng)規(guī)劃法，作為協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等不同類型規(guī)劃和統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)。在規(guī)劃行政體系方面，國土、建設(shè)等規(guī)劃行政機構(gòu)在近期建立相互協(xié)調(diào)和制衡的規(guī)劃管理體系，遠期尋求機構(gòu)的合并。在規(guī)劃運作體系方面，強調(diào)區(qū)域規(guī)劃的作用，增強區(qū)域規(guī)劃的彈性和嚴(yán)肅性，以適應(yīng)在市場經(jīng)濟條件下的應(yīng)對；加強兩規(guī)的戰(zhàn)略性、決策性和動態(tài)性，倡導(dǎo)集區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃于一體的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃。

　　土地利用規(guī)劃作為一個綜合性的研究領(lǐng)域，除上述主題外，在土地利用規(guī)劃（管理）信息系統(tǒng)、土地利用規(guī)劃方案的綜合評價、土地用途管制以及公眾參與在土地利用規(guī)劃中的應(yīng)用等方面也有不同程度的研究。在以上方面，中國土地利用規(guī)劃領(lǐng)域的研究有以下趨勢：

　　7.1 強調(diào)應(yīng)用導(dǎo)向的國際土地利用規(guī)劃借鑒研究

　　國家資源特點、歷史、政治、經(jīng)濟體制以及經(jīng)濟發(fā)展階段等的不同，決定了借鑒國際土地利用規(guī)劃的經(jīng)驗，服務(wù)于中國土地利用規(guī)劃實踐仍然需要深層次的研究。無論是美國的土地用途管制還是英國具有城鄉(xiāng)一體化特點的土地利用規(guī)劃體制都是如此?？傮w而言，國外的土地利用規(guī)劃一般在縣（鄉(xiāng)）級，側(cè)重用地的空間落實；而中國的土地利用規(guī)劃，分為從國家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的5級體系，除了空間布局外，更注重指標(biāo)的編制，輕視用途管制規(guī)則的制定。宜從中國國情下的土地利用規(guī)劃特點出發(fā)，吸收國外相關(guān)研究的優(yōu)秀成果，提高中國土地利用規(guī)劃的水平。

　　7.2 與城市總體規(guī)劃理論和方法融合的土地利用規(guī)劃理論和方法研究

　　城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃同屬空間規(guī)劃，受空間規(guī)劃理論和方法的指導(dǎo)。從發(fā)展歷程而言，兩者都經(jīng)歷了開發(fā)、發(fā)展、控制和保護的不同階段，或者是物質(zhì)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、社會規(guī)劃、文化規(guī)劃等不同的階段r311.就程序理論而言，更具有大體一致的內(nèi)容。而就實體理論而言，由于規(guī)劃具體內(nèi)容的不同而有所差別。但在具體的技術(shù)和方法上，都是針對空間問題進行分析、預(yù)測和布局的，因而具有相似的方法。兩個規(guī)劃在理論和方法上的一致成為未來兩個規(guī)劃走向一體化的基礎(chǔ)。

　　7.3 與市場經(jīng)濟和行政管理相結(jié)合的空間體系研究

　　作為主要服務(wù)于各級政府土地管理的土地利用規(guī)劃，其空間體系不可避免的與中國行政體制改革以及不同層級行政職能劃分相對應(yīng)。就國際經(jīng)驗而言，土地利用規(guī)劃空間體系總體上分為三個層次即戰(zhàn)略層（政策為主，不涉及具體的指標(biāo)）、執(zhí)行層（區(qū)域政策為主，接受戰(zhàn)略層的指導(dǎo)）和操作層（具體布局為主，在上級政策的指導(dǎo)下進行）。各級土地利用規(guī)劃的內(nèi)容，主要是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展，按照市場經(jīng)濟體制下政府主要發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)功能的要求，合理劃定。

　　7.4 趨于過程的土地利用規(guī)劃彈性與剛性的雙棲

　　市場經(jīng)濟的發(fā)展帶來了一系列不確定性的信息，土地利用規(guī)劃剛性的指標(biāo)受到挑戰(zhàn)，彈性指標(biāo)的觀點得到廣泛的贊同。實際上，土地規(guī)劃指標(biāo)無論是采用剛性和彈性，本質(zhì)都是藍圖規(guī)劃的思想，在不斷變化的土地利用中都是難以操作的。應(yīng)借鑒過程規(guī)劃的思想，注重土地利用變化過程軌跡的設(shè)計和調(diào)控手段的設(shè)置，焦點不在指標(biāo)而在分區(qū)管治規(guī)則的制定上。指標(biāo)總體上是用來表示土地利用趨勢以及程度的，而不是用來強制執(zhí)行的剛性數(shù)據(jù)。

　　7.5 政策或規(guī)劃導(dǎo)向的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價

　　國際上的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價主要以基于項目環(huán)境影響評價的方法為主。以2004年7月開始正式實施的“歐洲戰(zhàn)略環(huán)境影響評價導(dǎo)則”最為典型。實際上，這與國際上土地利用規(guī)劃的層次相對比較低，內(nèi)容比較具體有關(guān)。而中國的土地利用規(guī)劃具有管理型特點，采用的是指標(biāo)加分區(qū)的模式，尤其是環(huán)評法要求開展環(huán)評市以上層次土地利用規(guī)劃，具有宏觀性和戰(zhàn)略性的特點，宜采用宏觀的戰(zhàn)略研究的方法，區(qū)分于具體的、微觀的項目環(huán)境影響評價方法，形成基于規(guī)劃導(dǎo)向的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價方法。環(huán)保局發(fā)布的“規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則”中土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價方法是基于項目環(huán)評的，值得商榷。

　　7.6 趨向融合或者統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃相關(guān)關(guān)系研究

　　同樣作為中國空間規(guī)劃的重要組成部分，城市規(guī)劃是適應(yīng)城市建設(shè)的需要而開展的。而土地利用規(guī)劃是在改革開放以后，保護因快速建設(shè)而使耕地被大量占用的背景下逐步展開的。新修訂的《城市規(guī)劃編制辦法》將實現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變：一是實現(xiàn)組織方式由單一政府部門組織編制轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑照M織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策、依法辦事的原則組織；二是重點內(nèi)容從突出增長速度向控制合理環(huán)境容量、確定科學(xué)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，從側(cè)重確定開發(fā)建設(shè)項目向?qū)Ω黝愘Y源實施有效保護和空間管制轉(zhuǎn)變；三是范圍從城市規(guī)劃區(qū)轉(zhuǎn)向更加突出強調(diào)區(qū)域統(tǒng)籌和全市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變；四是實現(xiàn)城市規(guī)劃技術(shù)屬性向公共政策屬性轉(zhuǎn)變……這在一定程度上與新一輪土地利用規(guī)劃具有相似之處。在未來中國城市化發(fā)展到一定階段，土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的統(tǒng)一是必然的趨勢，而當(dāng)前二者之間的關(guān)系更多的受制于行政體制的約束和部門職能分割的影響，體現(xiàn)為有限融合的特點。

　　蔡玉梅