2000年以來(lái)中國(guó)土地利用規(guī)劃研究綜述

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科學(xué)發(fā)展觀對(duì)土地利用規(guī)劃的科學(xué)性提出了更高的要求，土地利用規(guī)劃的應(yīng)用基礎(chǔ)研究尤為重要。從2002年國(guó)土資源部啟動(dòng)12個(gè)縣級(jí)規(guī)劃試點(diǎn)工作，2003年又啟動(dòng)14個(gè)地（市）級(jí)規(guī)劃修編試點(diǎn)，2004年土地利用規(guī)劃修編的重新開(kāi)始，到2005年關(guān)于土地利用規(guī)劃前期研究作的國(guó)辦[32]文的頒布，新一輪土地利用規(guī)劃穩(wěn)步開(kāi)展。相應(yīng)的土地利用規(guī)劃相關(guān)研究也日益深入，但與城市規(guī)劃相比，與作為中國(guó)空間規(guī)劃重要組成部分的地位要求還有一定差距。但這些研究的廣泛開(kāi)展標(biāo)志著中國(guó)土地利用規(guī)劃逐漸走上了新的軌道，是提高中國(guó)土地利用規(guī)劃科學(xué)性的重要基礎(chǔ)。對(duì)這些研究的回顧與展望，對(duì)促進(jìn)中國(guó)土地利用規(guī)劃的研究，提高新一輪土地利用規(guī)劃的科學(xué)性具有重要的科學(xué)意義和現(xiàn)實(shí)意義。

　　1、國(guó)際土地利用規(guī)劃的對(duì)比研究和借鑒

　　隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，計(jì)劃導(dǎo)向的土地利用規(guī)劃也逐步向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的土地利用規(guī)劃轉(zhuǎn)變。借鑒國(guó)上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家土地利用規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，建立具有中國(guó)特色的土地利用規(guī)劃體系成為必然。對(duì)國(guó)際上土地利用規(guī)劃的對(duì)比研究有以下主要點(diǎn)。

　　美國(guó)的土地利用規(guī)劃更多采用公眾參與的方法，參與者包括房屋所有人、社會(huì)活動(dòng)家（環(huán)境保護(hù)組織、歷史遺跡保護(hù)組織以及其他利的組織）、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、聯(lián)邦和州政府、規(guī)劃委員會(huì)以及民選官員包括城市議會(huì)會(huì)員和縣執(zhí)行委員會(huì)委員等…。同時(shí)，美國(guó)基于可持續(xù)發(fā)展的土地利用規(guī)劃設(shè)計(jì)了保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維持生態(tài)平衡、提高土地利用效率和控制人口增長(zhǎng)的一系列政策。注重新技術(shù)的應(yīng)用，也是美國(guó)土地利用規(guī)劃的特點(diǎn)。目前美國(guó)大量采用地理信息系統(tǒng)技術(shù)及其與遙感和自動(dòng)制圖相結(jié)合的現(xiàn)代空間分析技術(shù)以及制圖工具，空間數(shù)據(jù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性數(shù)據(jù)匹配較好，使規(guī)劃編制中的分析、研究提高了效率，為規(guī)劃方案的選擇調(diào)整創(chuàng)造了條件。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用更是方便了言息的流通與公眾的查詢，三維空間建模為公眾直接感受規(guī)劃進(jìn)而理解規(guī)劃提供了便捷途徑。

　　聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織（FA0）的土地利用規(guī)劃指南強(qiáng)調(diào)土地利用規(guī)劃作為最佳土地利用的選擇，是以土地評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的，而且不僅包括自然的適宜性評(píng)價(jià)，也包括經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)和環(huán)境效應(yīng)的檢驗(yàn)，這是編制規(guī)劃方案和方案選擇的科學(xué)基礎(chǔ)。指南中也確定了國(guó)家、地區(qū)和地方三個(gè)不同尺度規(guī)劃的內(nèi)容和特點(diǎn)，相互差異和關(guān)聯(lián)性。此外，指南把規(guī)劃的監(jiān)測(cè)和修編作為一個(gè)重要環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)典型地點(diǎn)的觀察，定期與官員和土地使用者討侖，對(duì)土地利用規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)內(nèi)容包括土地利用結(jié)構(gòu)的合理性、土地利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，并分析原因，提出解決途徑。

　　英國(guó)規(guī)劃的體系由國(guó)家級(jí)規(guī)劃、區(qū)域性規(guī)劃、郡級(jí)規(guī)劃、區(qū)級(jí)規(guī)劃組成。國(guó)家級(jí)規(guī)劃叫規(guī)劃政策指南，提出全國(guó)性的土地利用方針政策，以白皮文件的形式下發(fā)。地區(qū)規(guī)劃又叫區(qū)域規(guī)劃指南，通過(guò)召開(kāi)區(qū)域協(xié)調(diào)會(huì)議制定?？ぜ?jí)規(guī)劃也叫結(jié)構(gòu)規(guī)劃，由每一個(gè)郡級(jí)的規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)在土地測(cè)量基礎(chǔ)上，與相關(guān)委員會(huì)協(xié)商后提出本郡土地利用溝方針、政策及發(fā)展的框架結(jié)構(gòu)。區(qū)級(jí)規(guī)劃也叫地方規(guī)劃，是一種詳細(xì)的發(fā)展和實(shí)施規(guī)劃。此外，英國(guó)土地利用規(guī)劃的實(shí)施主要是通過(guò)規(guī)劃許可采實(shí)現(xiàn)，規(guī)劃許可的有效期為5年。申請(qǐng)人在得到規(guī)劃原則許可后，3年內(nèi)必須提交正式許可申請(qǐng)。為避免開(kāi)發(fā)商從土地開(kāi)發(fā)上牟取暴利，英國(guó)規(guī)定規(guī)劃許可申請(qǐng)可以在開(kāi)發(fā)商得到土地以前提出，但開(kāi)發(fā)商必須將土地地開(kāi)發(fā)的增值歸還給原所有者和使用者。英國(guó)的土地規(guī)劃一經(jīng)通過(guò)，執(zhí)行起來(lái)特別嚴(yán)格，掃于全面嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃許可制度，每一項(xiàng)土地開(kāi)發(fā)利用都需要經(jīng)過(guò)規(guī)劃許可。

　　2、土地利用規(guī)劃的理論和方法

　　土地利用規(guī)劃的理論和方法的研究是完善土地科學(xué)，加強(qiáng)土地學(xué)科建設(shè)，提高土地利用規(guī)劃科學(xué)性的重要基礎(chǔ)。關(guān)于土地利用規(guī)劃的論，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，非理性、不確定性、彈性思想是科學(xué)技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的人類認(rèn)識(shí)論、方法論的重大變革，面對(duì)規(guī)劃中日益增多的不確定性、非理性因素和行為，以往單一的理性、確定性和剛性的亡地利用規(guī)劃理論已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，規(guī)劃理論與實(shí)踐的裂隙日益增大。因此，在土地利用規(guī)劃中，應(yīng)不斷受納科學(xué)技術(shù)的最新成就，用非理性、不確定性、彈性的規(guī)劃理論補(bǔ)充與完善理性、確定性、剛性理論，建立和完善土地利用規(guī)劃的思想和方法論，這樣做有利于土地利用規(guī)劃的理論創(chuàng)新及規(guī)劃與實(shí)際的有效結(jié)合，從而最大良度地避免規(guī)劃與實(shí)際的分離。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)把耕地保護(hù)放到”五個(gè)統(tǒng)籌的發(fā)展觀中來(lái)，確定符合全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃目標(biāo)，改指令性控制指標(biāo)為預(yù)測(cè)性、指導(dǎo)性規(guī)劃指標(biāo)，以糾正市場(chǎng)失靈作為規(guī)劃勺主要內(nèi)容，改目標(biāo)規(guī)劃為行動(dòng)規(guī)劃另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)中國(guó)土地利用規(guī)劃的實(shí)踐，可以將土地利用規(guī)劃的理論分為三個(gè)層次，即相關(guān)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)理論、總體理論和主題理論。土地利用總體規(guī)劃的理論體系包括代要求追加新的理論，具有較強(qiáng)的自適應(yīng)機(jī)制。

　　在土地利用規(guī)劃方法方面，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，總體上可分為普遍的方法和具體的方法兩個(gè)層次。考慮到現(xiàn)階段土地利用規(guī)劃的特點(diǎn)，提出適合中國(guó)的基于過(guò)程的土地利用規(guī)劃方法，包括用地規(guī)模預(yù)測(cè)的規(guī)劃模型方法、規(guī)劃方案編制方法和規(guī)劃方案評(píng)價(jià)方法，而具體的方法則包括土地評(píng)價(jià)方法、建立土地利用與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的模型、建立土地利用變化與生態(tài)環(huán)境演變的模型、制定土地利用分區(qū)管制的法則等；有的專家也認(rèn)為，土地利用是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，但也是一個(gè)可控系統(tǒng)，即可以通過(guò)控制土地利用行為，使之與其相關(guān)因素動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，從而控制系統(tǒng)的狀態(tài)，這已不是傳統(tǒng)的規(guī)劃方法所能達(dá)到的。為此，迫切要求借助系統(tǒng)工程方法加以實(shí)現(xiàn)，多維灰色規(guī)劃方法當(dāng)是首選。也有的專家認(rèn)為，為適應(yīng)新的決策環(huán)境的變化，改善規(guī)劃決策，新一輪土地利用規(guī)劃修編需要理論和方法的創(chuàng)新，土地利用規(guī)劃方法創(chuàng)新包括重視土地利用規(guī)劃的專題研究、創(chuàng)新規(guī)劃手段兩個(gè)方面。

　　3、土地利用規(guī)劃體系

　　土地利用規(guī)劃具有綜合性和空間性的特點(diǎn)，空間體系是土地利用規(guī)劃的重要方面。關(guān)于土地利用規(guī)劃體系，目前有不同的觀點(diǎn)：一種認(rèn)為完整的土地利用規(guī)劃體系應(yīng)包括土地利用的區(qū)域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項(xiàng)規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃。國(guó)家、省（自治區(qū)、直轄市）和地區(qū)（省轄市）級(jí)屬于政策型規(guī)劃；縣（市）級(jí)屬于管理型規(guī)劃，重在定性、定位和定量的落實(shí)；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）屬于實(shí)施型規(guī)劃，其內(nèi)容應(yīng)該達(dá)到控制性詳規(guī)的要求1131.另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地利用規(guī)劃體系是指土地利用規(guī)劃法規(guī)體系、行政體系和運(yùn)作體系組成的系統(tǒng)。也有人認(rèn)為，土地利用規(guī)劃體系僅指規(guī)劃編制體系“由不同種類、不同類型、不同級(jí)別和不同時(shí)序的土地利用規(guī)劃所組成相互交錯(cuò)且相互聯(lián)系的系統(tǒng)稱為土地利用規(guī)劃體系”；傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃體系分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃三個(gè)層次，其中總體規(guī)劃包括國(guó)家、省、市（地區(qū)）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個(gè)層次?？紤]到市（地區(qū)）級(jí)規(guī)劃與上下的重疊以及詳細(xì)規(guī)劃與部門(mén)規(guī)劃的重疊，土地利用規(guī)劃的體系宜包括總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃兩個(gè)方面，而總體規(guī)劃包括國(guó)家、省、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）4個(gè)層次。在土地利用規(guī)劃的空間體系方面，盡管中國(guó)已經(jīng)建立了包括國(guó)家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（區(qū)）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在內(nèi)的5級(jí)體系，而不同層級(jí)的功能定位、主要內(nèi)容、編制方法等仍有待于進(jìn)一步探討。

　　4、土地利用規(guī)劃指標(biāo)的剛性和彈性

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了一系列不確定性的信息，土地利用規(guī)劃剛性的指標(biāo)受到挑戰(zhàn)。關(guān)于土地利用規(guī)劃剛性與彈性的問(wèn)題，主要有以下觀點(diǎn)：

　?。?）剛性與彈性相結(jié)合的模式。土地利用總體規(guī)劃的剛性與彈性是矛盾的統(tǒng)一體，規(guī)劃必須在保持一定剛性的前提下，具有適度彈性。在規(guī)劃編制過(guò)程中應(yīng)為實(shí)施規(guī)劃留有足夠的彈性空間，并制定彈性的實(shí)施條件；在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)劃落實(shí)規(guī)劃的剛性內(nèi)容，并按規(guī)劃管理的剛性程序利用規(guī)劃的彈性空間和彈性實(shí)施條件。土地利用規(guī)劃應(yīng)該是一個(gè)既有一定剛性又有一定彈性的規(guī)劃，才能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性。沒(méi)有一定剛性的規(guī)劃缺少?gòu)?qiáng)制性，不能起到控制作用，難以發(fā)揮效力；沒(méi)有一定彈性的規(guī)劃缺乏應(yīng)變能力，控制過(guò)死，不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此，在規(guī)劃的編制和實(shí)施中，需要探索“剛性”與“彈性”相結(jié)合的方式，以增強(qiáng)規(guī)劃的應(yīng)變能力。

　　（2）彈性規(guī)劃模式。彈性規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源合理利用具有較強(qiáng)的適應(yīng)性和指導(dǎo)性。為了適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，迫切要求原來(lái)以行政手段為主的計(jì)劃型規(guī)劃轉(zhuǎn)變成以行政手段和價(jià)格手段并用的市場(chǎng)型規(guī)劃，原來(lái)的藍(lán)圖規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫G圖規(guī)劃，最終使原來(lái)過(guò)于具體的剛性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)變能力較強(qiáng)的彈性規(guī)劃。

　　5、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)

　　土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是2004年中國(guó)環(huán)評(píng)法頒布實(shí)施后對(duì)土地利用總體規(guī)劃的一項(xiàng)新要求，帶來(lái)了相應(yīng)研究工作的廣泛開(kāi)展。相關(guān)論文除了評(píng)介戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)、區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)、項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)與土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的關(guān)系和借鑒外，主要集中在土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)本身的內(nèi)容和方法等方面。在內(nèi)涵方面，有人認(rèn)為，土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃環(huán)境效益評(píng)價(jià)的深化，同時(shí)也是中宏觀、短時(shí)間尺度上土地利用變化環(huán)境效應(yīng)評(píng)價(jià)的延續(xù)。

　　土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容方面。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地利用規(guī)劃的土地利用結(jié)構(gòu)和布局，以及重大的工程對(duì)各種環(huán)境因素及其所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響主要體現(xiàn)在4個(gè)方面，即對(duì)土壤的影響、對(duì)水環(huán)境的影響、對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響以及對(duì)自然災(zāi)害的影響。有的專家建立了包括土壤、水和生物的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方法，一種認(rèn)為，土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)（SEA）的一種，其程序和方法的設(shè)計(jì)必須和土地利用規(guī)劃本身的特點(diǎn)相結(jié)合，有什么樣的規(guī)劃就有什么樣的規(guī)劃評(píng)價(jià)方法。

　　盡管目前的SEA兩種方法即基于傳統(tǒng)的項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方法以及基于政策或規(guī)劃的評(píng)價(jià)方法不相對(duì)應(yīng)，而由于中國(guó)的土地利用規(guī)劃更具有宏觀性的特點(diǎn)，主要采用規(guī)劃或政策導(dǎo)向的評(píng)價(jià)方法，尤其是適用于中國(guó)環(huán)評(píng)法要求的市以上層次的土地利用總體規(guī)劃。具體包括壓力一狀態(tài)一響應(yīng)方法（PSR）、生態(tài)服務(wù)價(jià)值方法以及公眾參與等方法。有的專家認(rèn)為土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方法包括壓力一狀態(tài)一響應(yīng)方法（PSR）、FAO的相關(guān)研究中采用的方法以及基于項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方法。有的專家采用生態(tài)足跡的方法對(duì)全國(guó)未來(lái)一定土地利用結(jié)構(gòu)下的生態(tài)供需情況進(jìn)行了評(píng)價(jià)，探討了利用生態(tài)足跡方法進(jìn)行土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的可能性。有的專家根據(jù)中國(guó)土地利用規(guī)劃的總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃三級(jí)體系提出土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)三級(jí)體系。

　　6 土地利用規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)

　　作為一個(gè)有綜合性特點(diǎn)的規(guī)劃，與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)是重要的問(wèn)題。主要包括兩個(gè)方面，一個(gè)是與空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)，主要指城市規(guī)劃、國(guó)土／區(qū)域規(guī)劃；另一方面是與結(jié)構(gòu)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，包括發(fā)改委的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、水利部的水資源規(guī)劃、環(huán)保局的環(huán)境綱要，林業(yè)局的治沙規(guī)劃等等。目前研究較多的是土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)，與其他規(guī)劃協(xié)調(diào)的研究較少。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃在規(guī)劃的目標(biāo)和內(nèi)容、用地分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)口徑和范圍、用地評(píng)價(jià)、建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)及人均建設(shè)用地指標(biāo)以及規(guī)劃期限、審批部門(mén)、編制資質(zhì)等方面存在差異，具體的銜接或協(xié)調(diào)應(yīng)從完善法律體系、空間規(guī)劃體系、統(tǒng)一編制和審批、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面人手[25-271.另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的矛盾在于現(xiàn)狀數(shù)據(jù)難協(xié)調(diào)、指標(biāo)預(yù)測(cè)有矛盾、用地范圍存在差異和用地分類不統(tǒng)一。借鑒城市規(guī)劃的方法，新一輪規(guī)劃應(yīng)處理好“保”和“占”的關(guān)系、剛性與彈性的關(guān)系、規(guī)劃?rùn)C(jī)制與事權(quán)的關(guān)系、與城市空間發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合等。同時(shí)有必要研究制定更為規(guī)范、合理的土地總體規(guī)劃編制和實(shí)施辦法。也有的觀點(diǎn)認(rèn)為，兩規(guī)協(xié)調(diào)具有共同的理念基礎(chǔ)，即可持續(xù)發(fā)展的原則、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)、集約用地、提高土地利用效率的要求以及統(tǒng)籌安排各類用地的任務(wù)，并提出兩規(guī)的協(xié)調(diào)中應(yīng)重視城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃圖合一，以及統(tǒng)一兩規(guī)編制中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。有的專家從中國(guó)規(guī)劃體系特點(diǎn)人手，分析兩規(guī)的關(guān)系和不協(xié)調(diào)原因，提出全面系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃的關(guān)系需要從區(qū)域與城市規(guī)劃體系著眼。在法規(guī)體系方面，建立區(qū)域規(guī)劃法或城鄉(xiāng)規(guī)劃法，作為協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等不同類型規(guī)劃和統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)。在規(guī)劃行政體系方面，國(guó)土、建設(shè)等規(guī)劃行政機(jī)構(gòu)在近期建立相互協(xié)調(diào)和制衡的規(guī)劃管理體系，遠(yuǎn)期尋求機(jī)構(gòu)的合并。在規(guī)劃運(yùn)作體系方面，強(qiáng)調(diào)區(qū)域規(guī)劃的作用，增強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的彈性和嚴(yán)肅性，以適應(yīng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的應(yīng)對(duì)；加強(qiáng)兩規(guī)的戰(zhàn)略性、決策性和動(dòng)態(tài)性，倡導(dǎo)集區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃于一體的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃。

　　土地利用規(guī)劃作為一個(gè)綜合性的研究領(lǐng)域，除上述主題外，在土地利用規(guī)劃（管理）信息系統(tǒng)、土地利用規(guī)劃方案的綜合評(píng)價(jià)、土地用途管制以及公眾參與在土地利用規(guī)劃中的應(yīng)用等方面也有不同程度的研究。在以上方面，中國(guó)土地利用規(guī)劃領(lǐng)域的研究有以下趨勢(shì)：

　　7.1 強(qiáng)調(diào)應(yīng)用導(dǎo)向的國(guó)際土地利用規(guī)劃借鑒研究

　　國(guó)家資源特點(diǎn)、歷史、政治、經(jīng)濟(jì)體制以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等的不同，決定了借鑒國(guó)際土地利用規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，服務(wù)于中國(guó)土地利用規(guī)劃實(shí)踐仍然需要深層次的研究。無(wú)論是美國(guó)的土地用途管制還是英國(guó)具有城鄉(xiāng)一體化特點(diǎn)的土地利用規(guī)劃體制都是如此?？傮w而言，國(guó)外的土地利用規(guī)劃一般在縣（鄉(xiāng)）級(jí)，側(cè)重用地的空間落實(shí)；而中國(guó)的土地利用規(guī)劃，分為從國(guó)家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的5級(jí)體系，除了空間布局外，更注重指標(biāo)的編制，輕視用途管制規(guī)則的制定。宜從中國(guó)國(guó)情下的土地利用規(guī)劃特點(diǎn)出發(fā)，吸收國(guó)外相關(guān)研究的優(yōu)秀成果，提高中國(guó)土地利用規(guī)劃的水平。

　　7.2 與城市總體規(guī)劃理論和方法融合的土地利用規(guī)劃理論和方法研究

　　城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃同屬空間規(guī)劃，受空間規(guī)劃理論和方法的指導(dǎo)。從發(fā)展歷程而言，兩者都經(jīng)歷了開(kāi)發(fā)、發(fā)展、控制和保護(hù)的不同階段，或者是物質(zhì)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、社會(huì)規(guī)劃、文化規(guī)劃等不同的階段r311.就程序理論而言，更具有大體一致的內(nèi)容。而就實(shí)體理論而言，由于規(guī)劃具體內(nèi)容的不同而有所差別。但在具體的技術(shù)和方法上，都是針對(duì)空間問(wèn)題進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和布局的，因而具有相似的方法。兩個(gè)規(guī)劃在理論和方法上的一致成為未來(lái)兩個(gè)規(guī)劃走向一體化的基礎(chǔ)。

　　7.3 與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和行政管理相結(jié)合的空間體系研究

　　作為主要服務(wù)于各級(jí)政府土地管理的土地利用規(guī)劃，其空間體系不可避免的與中國(guó)行政體制改革以及不同層級(jí)行政職能劃分相對(duì)應(yīng)。就國(guó)際經(jīng)驗(yàn)而言，土地利用規(guī)劃空間體系總體上分為三個(gè)層次即戰(zhàn)略層（政策為主，不涉及具體的指標(biāo)）、執(zhí)行層（區(qū)域政策為主，接受戰(zhàn)略層的指導(dǎo)）和操作層（具體布局為主，在上級(jí)政策的指導(dǎo)下進(jìn)行）。各級(jí)土地利用規(guī)劃的內(nèi)容，主要是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)功能的要求，合理劃定。

　　7.4 趨于過(guò)程的土地利用規(guī)劃彈性與剛性的雙棲

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了一系列不確定性的信息，土地利用規(guī)劃剛性的指標(biāo)受到挑戰(zhàn)，彈性指標(biāo)的觀點(diǎn)得到廣泛的贊同。實(shí)際上，土地規(guī)劃指標(biāo)無(wú)論是采用剛性和彈性，本質(zhì)都是藍(lán)圖規(guī)劃的思想，在不斷變化的土地利用中都是難以操作的。應(yīng)借鑒過(guò)程規(guī)劃的思想，注重土地利用變化過(guò)程軌跡的設(shè)計(jì)和調(diào)控手段的設(shè)置，焦點(diǎn)不在指標(biāo)而在分區(qū)管治規(guī)則的制定上。指標(biāo)總體上是用來(lái)表示土地利用趨勢(shì)以及程度的，而不是用來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行的剛性數(shù)據(jù)。

　　7.5 政策或規(guī)劃導(dǎo)向的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)

　　國(guó)際上的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要以基于項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方法為主。以2004年7月開(kāi)始正式實(shí)施的“歐洲戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則”最為典型。實(shí)際上，這與國(guó)際上土地利用規(guī)劃的層次相對(duì)比較低，內(nèi)容比較具體有關(guān)。而中國(guó)的土地利用規(guī)劃具有管理型特點(diǎn)，采用的是指標(biāo)加分區(qū)的模式，尤其是環(huán)評(píng)法要求開(kāi)展環(huán)評(píng)市以上層次土地利用規(guī)劃，具有宏觀性和戰(zhàn)略性的特點(diǎn)，宜采用宏觀的戰(zhàn)略研究的方法，區(qū)分于具體的、微觀的項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法，形成基于規(guī)劃導(dǎo)向的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法。環(huán)保局發(fā)布的“規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則”中土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法是基于項(xiàng)目環(huán)評(píng)的，值得商榷。

　　7.6 趨向融合或者統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃相關(guān)關(guān)系研究

　　同樣作為中國(guó)空間規(guī)劃的重要組成部分，城市規(guī)劃是適應(yīng)城市建設(shè)的需要而開(kāi)展的。而土地利用規(guī)劃是在改革開(kāi)放以后，保護(hù)因快速建設(shè)而使耕地被大量占用的背景下逐步展開(kāi)的。新修訂的《城市規(guī)劃編制辦法》將實(shí)現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變：一是實(shí)現(xiàn)組織方式由單一政府部門(mén)組織編制轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑照M織、專家領(lǐng)銜、部門(mén)合作、公眾參與、科學(xué)決策、依法辦事的原則組織；二是重點(diǎn)內(nèi)容從突出增長(zhǎng)速度向控制合理環(huán)境容量、確定科學(xué)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，從側(cè)重確定開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目向?qū)Ω黝愘Y源實(shí)施有效保護(hù)和空間管制轉(zhuǎn)變；三是范圍從城市規(guī)劃區(qū)轉(zhuǎn)向更加突出強(qiáng)調(diào)區(qū)域統(tǒng)籌和全市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變；四是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃技術(shù)屬性向公共政策屬性轉(zhuǎn)變……這在一定程度上與新一輪土地利用規(guī)劃具有相似之處。在未來(lái)中國(guó)城市化發(fā)展到一定階段，土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的統(tǒng)一是必然的趨勢(shì)，而當(dāng)前二者之間的關(guān)系更多的受制于行政體制的約束和部門(mén)職能分割的影響，體現(xiàn)為有限融合的特點(diǎn)。

　　蔡玉梅