關(guān)于土地利用總體規(guī)劃修編思路的再探討

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

1. 問題提出

　　作者曾于2002年寫過題目為“市場經(jīng)濟與土地利用規(guī)劃—關(guān)于土地利用總體規(guī)劃修編思路”的文章，自那以后，一直在關(guān)注我國下一輪土地利用總體規(guī)劃修編方法研究進展。

　　眾所周知，國土資源部分別于2002年和2003年部署了縣級和市（地）級土地利用總體規(guī)劃修編試點工作，可至今尚未見到在此基礎(chǔ)上所形成的認可的土地利用總體規(guī)劃修編思路或技術(shù)規(guī)程。這種現(xiàn)象是否說明一個問題即新的符合社會主義市場經(jīng)濟條件下的土地利用總體規(guī)劃修編思路尚未形成，或者說突破上一輪土地利用總體規(guī)劃編制思路尚未實現(xiàn)，是何原因值得深究。本文擬就土地利用總體規(guī)劃修編中主要問題如規(guī)劃理念、規(guī)劃目標、規(guī)劃思路、規(guī)劃方法等進行再探討。

　　2. 規(guī)劃理念

　　規(guī)劃面對的是客觀世界的不確定性，這種不確定性主要來源于客觀世界中無數(shù)個主體的運動，它們之間的相互作用和影響，以及它們和不斷變化的環(huán)境之間的相互作用，再加上人們認識客觀世界能力的局限，難以實時地把握每個主體的狀態(tài)及變化趨勢，因此，人們只能從總體上大致把握客觀世界發(fā)展的長遠趨勢，并據(jù)以策劃應(yīng)當采取的行動。

　　規(guī)劃的未來導(dǎo)向性，其實質(zhì)是一種對未來不確定的緩解和抵消，正因為如此，規(guī)劃才之所以能夠存在并在社會發(fā)展的過程中發(fā)揮作用的原因所在[1].這里存在規(guī)劃悖論即確實的規(guī)劃是不確實的未來現(xiàn)實的反映，而不確定的未來現(xiàn)實又是現(xiàn)時確定的規(guī)劃作用結(jié)果。規(guī)劃悖論告知人們，切莫寄希望于規(guī)劃指標完全沒有偏差，問題是要即時發(fā)現(xiàn)這種偏差揭示其產(chǎn)生的原因，并適時地進行相應(yīng)的修改，使這種偏差帶來的負面效應(yīng)最小，這也就是規(guī)劃的社會作用的具體體現(xiàn)。

　　規(guī)劃歷來屬于未來學(xué)的研究范疇，規(guī)劃離不開預(yù)測，規(guī)劃是依據(jù)過去和現(xiàn)在來研究未來。人們對規(guī)劃的認識存在誤區(qū)，即科學(xué)規(guī)劃就不應(yīng)偏離現(xiàn)實。實際上規(guī)劃中存在著大量的不確定性因素，規(guī)劃系統(tǒng)是一個信息不完全的灰色系統(tǒng)，規(guī)劃實施過程中發(fā)生修改和完善的要求，本屬正常范圍，決不能因此得出規(guī)劃無用的結(jié)論，或稱可有可無論。退一步來講，若沒有2010年規(guī)劃建設(shè)用地總量為0.37億這項指標作為參照系，如何根據(jù)2002年全國建設(shè)用地總量0.39億ha，作出提前8年完成了2010年的規(guī)劃指標的評價呢？同樣若沒有2010年規(guī)劃耕地保有量1.28億ha，依據(jù)2000年底就有19個省市區(qū)的耕地少于2010年保有量指標而作出提前10年突破規(guī)劃指標的評價。根據(jù)這些事實作出規(guī)劃宣告失敗的結(jié)論是值得商榷的，恰恰相反，出現(xiàn)偏差并不可怕，關(guān)鍵在于揭示偏差產(chǎn)生的原因，并加以改正。何況掌握的信息不全、不準，直接影響規(guī)劃指標的科學(xué)性和準確性，才是導(dǎo)致規(guī)劃指標偏離實現(xiàn)的主要動因。絕對不能僅依托規(guī)劃指標存有偏差，從而否定規(guī)劃客觀必要性，雖然兩者有聯(lián)系，規(guī)劃指標必竟不是規(guī)劃的全部內(nèi)容，何況既使在市場經(jīng)濟發(fā)達國家，依據(jù)客觀變化情況即時修改和完善原規(guī)劃指標也屬常見現(xiàn)象，美國經(jīng)濟學(xué)家戴（Day）于1978年正式提出遞推規(guī)劃滾動調(diào)整方法[2]就是佐證，這種方法就是為了解決由“無知”引起的對未來判斷的誤差（不確定性），使不確定性降低到最小程度。通過這種“瞻前顧后”的動態(tài)調(diào)整方式，滾動調(diào)整將不同時期規(guī)劃銜接起來，在調(diào)整的同時保證了規(guī)劃的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

　　3. 規(guī)劃目標

　　規(guī)劃目標是規(guī)劃努力所要導(dǎo)向的目的地，目標通常要演繹成特定的和可操作的具體目標，具體目標是通向目標的道路中途的里程碑[3]，一般來講規(guī)劃目標可為概括性的表述，而具體目標要盡可能加以量化以便于操作。

　　關(guān)于規(guī)劃目標的確定，應(yīng)當遵循科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)五個統(tǒng)籌，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放，其核心是以人為本，構(gòu)建和諧社會。就當前我國情況而言，人口增長、經(jīng)濟發(fā)展、城市化、糧食安全和生態(tài)環(huán)境對我國土地利用影響很大，處理好上列5項因素與土地利用之間關(guān)系是土地利用規(guī)劃必須解決的問題。在現(xiàn)實生活中，上列5項因素處于相互作用之中。人口沒有糧食和居住地就不能生存，而糧食需要耕地保障和資本投入，實現(xiàn)城市化與糧食安全均與經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)，隨著人口增長和資源利用直接影響著生態(tài)安全，最終又回到人口和土地問題。人類生存與發(fā)展受制于土地面積的有限性，為了突破這種限制，過去長期以來先都是采取擠占林地、牧地和未利用土地，以擴大耕地，后又占用耕地等農(nóng)用地以擴張城市，其共同點均置生態(tài)環(huán)境質(zhì)量于不顧，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的惡化，直接威脅著人類生存條件。可以毫不夸張地說，當今世界或某地區(qū)所面臨的人口、資源、環(huán)境、糧食等問題均與土地資源及其利用密切相關(guān)。協(xié)調(diào)好土地利用與人口增長、經(jīng)濟發(fā)展、城市化、糧食安全和生態(tài)環(huán)境5項因素之間關(guān)系理所當然地成為土地利用規(guī)劃目標。其難點在于將這些關(guān)系加以量化，而形成具有可操作性的規(guī)劃指標。作者認為，以“一要吃飯，二要建設(shè)，三要生態(tài)環(huán)境”來表述土地利用規(guī)劃目標是恰當?shù)?，只不過不同地區(qū)或同一地區(qū)不同時期，規(guī)劃目標排序可能有所差異，必須因地因時制宜加以確定。具體規(guī)劃目標確定時一定要與當?shù)?ldquo;十一五”社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃指標緊密結(jié)合，以便使土地利用規(guī)劃真正成為社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的空間投影。

　　4.規(guī)劃基礎(chǔ)

　　在回顧上一輪規(guī)劃時普遍認為，規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不實、不準，信息不全、有誤是導(dǎo)致規(guī)劃與實際偏差很大，直接影響規(guī)劃科學(xué)性的重要原因。同行們對此深有感觸，這種數(shù)字游戲式規(guī)劃決不能再繼續(xù)下去了。解決規(guī)劃數(shù)據(jù)不實的最有效辦法就是開展土地利用更新調(diào)查（第二次土地詳查），實際上經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的市、縣也都這樣做了，對于這類市、縣更新的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)應(yīng)按一定程序組織專家予以審查驗收，經(jīng)驗收合格者應(yīng)當容許在規(guī)劃中使用。對于絕大多數(shù)的市、縣均未開展土地利用更新調(diào)查工作，存在著圖數(shù)不相符和數(shù)據(jù)不實的問題，開展土地利用總體規(guī)劃時，作者建議采用兩種方法處理，一是依據(jù)土地利用現(xiàn)狀圖重新量算面積，作為實測數(shù)據(jù)均未開展土地利用更新調(diào)查工作，存在著圖數(shù)不相符和數(shù)據(jù)不實的問題，開展土地利用總體規(guī)劃時，作者建議采用兩種方法處理，一是依據(jù)土地利用現(xiàn)狀圖重新量算面積，作為實測數(shù)據(jù)（Y實），與現(xiàn)有土地統(tǒng)計臺帳作為理論面積（Y理）加以比較，求算誤差和平差系數(shù)（Y實-Y理/Y實），據(jù)此對規(guī)劃成果數(shù)據(jù)實施平差，即規(guī)劃時以量算面積作為規(guī)劃基數(shù)，待完成規(guī)劃方案后再行面積平差。二是采用抽樣方法推算土地面積，按簡單隨機抽樣分階段抽取相應(yīng)數(shù)量的樣本，并測量其面積，樣本總體面積之和為y，通過類似全及總體調(diào)查推算土地面積Y.Y-y之差即為抽樣誤差，這就要求制定一種可以產(chǎn)生期望精度的推算值的樣本設(shè)計。

　　5.規(guī)劃思路

　　土地利用總體規(guī)劃是以規(guī)劃單位管轄土地總面積作為規(guī)劃范圍即規(guī)劃對象，它的主要任務(wù)按照科學(xué)發(fā)展觀在部門間合理分配土地資源，最終應(yīng)滿足社會經(jīng)濟各方面的土地需要。絕對不能使土地利用總體規(guī)劃成為部門規(guī)劃或耕地保護專項規(guī)劃。在規(guī)劃目標中保護耕地（吃飯）、保障建設(shè)（建設(shè)）和生態(tài)保護（生態(tài)環(huán)境）同等重要，不可偏廢。問題在于采取何種規(guī)劃思路來實現(xiàn)上述規(guī)劃目標。以往規(guī)劃包括土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃均采用“以人定地”模式，首先進行人口予測再套用人均用地指標來預(yù)測用地需求量，而所依賴的自變量（如人口、GDP）難以預(yù)測準確，常常使規(guī)劃處于滯后和被動的地位，這種單向的線性思維模式難以適應(yīng)客觀需求。為了走出規(guī)劃困境，改用逆向思維方式，變“以人定地”為“以地定人”，有的學(xué)者稱其為“反規(guī)劃”（俞孔堅，2003），將規(guī)劃順序倒過來，依據(jù)土地適宜性評價成果，先將諸如生態(tài)脆弱地、水土流失地、25度以上坡地等生態(tài)用地劃出，再將水肥條件好、適宜農(nóng)作物生長的耕地劃定，剩余下來土地依據(jù)其環(huán)境容量再安排作為建設(shè)用地，真正做到“良田必須留給農(nóng)業(yè)，道路和工廠另行擇地建設(shè)”。在這種情況下，建設(shè)用地的不足部分主要依靠內(nèi)涵挖潛，外延擴張為輔。鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，還要與耕地生產(chǎn)力提高相替代。

　　近年來作者對規(guī)劃思路作了新的探索，并在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與用地結(jié)構(gòu)之間相關(guān)研究取得初步成果。這種思路是基于經(jīng)濟增長是土地利用的最大驅(qū)動力，能否引入某種機制，使用地結(jié)構(gòu)隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化而作相應(yīng)的調(diào)整?；谕恋乩媒Y(jié)構(gòu)系統(tǒng)運行的有序化既需要有組織（市場），又需要他組織（規(guī)劃），通過改變外部環(huán)境的辦法來影響土地利用決策主體，從而改變土地利用結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的自組織的方向。為了研究方便，在眾多影響規(guī)劃的因素中選擇經(jīng)濟增長因素作為外力，并將其引入土地利用結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，構(gòu)建兩者的共生系統(tǒng)即“土地—經(jīng)濟系統(tǒng)”，并以此作為分析平臺，在產(chǎn)業(yè)用地分類的基礎(chǔ)上，采用“用地—產(chǎn)業(yè)”分析法，揭示經(jīng)濟增長與產(chǎn)業(yè)用地及其兩者結(jié)構(gòu)的內(nèi)在聯(lián)系，開展基于經(jīng)濟增長的產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)預(yù)測研究，引入互動機制，隨著經(jīng)濟增長的變化，產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)即時作出反映，使用地結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)同步變化，增強土地利用規(guī)劃科學(xué)性和對用地的指導(dǎo)作用。

　　6.規(guī)劃方法

　　根據(jù)協(xié)同學(xué)理論，土地利用規(guī)劃系統(tǒng)屬于非平衡的組織系統(tǒng)，當外界條件變化達到某一閾值時，通過漲落增減，系統(tǒng)可能發(fā)生突變，從量變到質(zhì)變自動產(chǎn)生一種自組織現(xiàn)象，由原來的無序態(tài)形成一種時空功能有序結(jié)構(gòu)。上一輪規(guī)劃對外界變化適應(yīng)性差，所謂剛性有余彈性不足，其原因在于編制的規(guī)劃是以封閉的平衡態(tài)理論為指導(dǎo)，其結(jié)果必將導(dǎo)致規(guī)劃失效和“結(jié)構(gòu)破毀”，要改變這種狀態(tài)，就是以開放的非平衡態(tài)系統(tǒng)理論（“結(jié)構(gòu)產(chǎn)生”理論）為指導(dǎo)，通過開放和互動使系統(tǒng)與外界環(huán)境發(fā)生作用，獲得新的信息，使系統(tǒng)處于非平衡狀態(tài)，導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)部具有能量差和發(fā)展動力，系統(tǒng)與外界比較發(fā)現(xiàn)勢差，獲得信息而增強生機[4].綜上所述，規(guī)劃方法必須富于彈性，在市場經(jīng)濟體制下土地利用規(guī)劃要運用規(guī)劃和市場兩種手段，是編制彈性規(guī)劃的必由之路。正如法國經(jīng)濟學(xué)家A.普雷姆詹德指出：“未來越是朦朧，計劃越有必要，規(guī)劃越有彈性”。編制彈性規(guī)劃方法可包括彈性規(guī)劃期、彈性指標、彈性方案等項內(nèi)容。彈性規(guī)劃期就是指承認地區(qū)差別，不要統(tǒng)一劃定規(guī)劃期限，指標明確，期限模糊，完成規(guī)劃指標地區(qū)，經(jīng)實施評價的審定，允許進入下一輪規(guī)劃修編。彈性指標系指規(guī)劃指標（指令性和指導(dǎo)性）數(shù)值具有彈性區(qū)間，不是確定值而是上下限區(qū)間值。彈性方案系指編制不同程度符合規(guī)劃目標的規(guī)劃方案，以適應(yīng)外界變化的情況。

　　系統(tǒng)工程方法是編制彈性規(guī)劃的有效方法。從數(shù)學(xué)模型向電腦模擬轉(zhuǎn)變，基于可靠數(shù)據(jù)，通過虛擬現(xiàn)實，按照一定規(guī)劃，采用數(shù)值方法求得數(shù)字解，對可替換的多種結(jié)合方案進行檢驗和比較，以選出其中滿意方案。

　　規(guī)劃的最終目的在部門間合理分配土地資源，俗稱分蛋糕，但這種分配不僅是數(shù)量上即1+1=2，而且考慮分配的質(zhì)量，也就是說，在保證土地資源利用效益（社會、經(jīng)濟、生態(tài)三效益）最大化的前提下的數(shù)量分配，只有科學(xué)規(guī)劃才能實現(xiàn)1+1>2，反之1+1<2.以往規(guī)劃中，包含土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化，但缺乏證明結(jié)構(gòu)優(yōu)化的論據(jù)，平衡不等于優(yōu)化，但是優(yōu)化結(jié)構(gòu)一定反映規(guī)劃前后土地數(shù)量是平衡的，這也是上一輪規(guī)劃在方法層面上存在的缺陷。

　　7.用地配置

　　恩格斯指出：“一切存在的基本形式是空間和時間”。土地利用規(guī)劃不僅解決部門間時間上土地資源數(shù)量分配，而且還要對各部門用地進行空間布局即用地配置。土地利用規(guī)劃歷來屬于空間規(guī)劃，是社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護在空間上的投影。土地利用規(guī)劃中的用地配置不僅包括農(nóng)業(yè)用地（耕地、林地、牧地等）還包括建設(shè)用地（城鎮(zhèn)用地、工礦用地、交通用地和水利用地等），以及生態(tài)保護用地（自然保護區(qū)、風(fēng)景旅游地、特種用地等）的配置。

　　為了合理配置各類用地，必須開展土地適宜性評價。本著因地制宜的原則，使各類用地適得其所。以往規(guī)劃中采用分區(qū)加指標模式遠遠不能適應(yīng)土地利用微觀管理，根據(jù)《土地管理法》的要求，確定每一塊土地用途，這是土地利用總體規(guī)劃做不到的，只有在其基礎(chǔ)上繼續(xù)開展土地利用詳細規(guī)劃才能實現(xiàn)上述要求。這就是總體規(guī)劃越位。詳細規(guī)劃缺位的具體表現(xiàn)。以往的規(guī)劃中只做到土地利用分區(qū)和重點工程用地布局，而土地利用統(tǒng)計表內(nèi)則又要求以用地類型加以統(tǒng)計，兩者之間存在不協(xié)調(diào)，也就是說在分區(qū)加指標模式中，也要分別統(tǒng)計各分區(qū)內(nèi)各類用地面積，解決途徑是要求規(guī)劃做到各類用地配置采用用地類型模式。用地配置最終要在圖件（實地）上落實，這要求對規(guī)劃圖不僅視其為規(guī)劃成果的圖形反映，而且在其上進行規(guī)劃與設(shè)計，從而提高規(guī)劃圖件的技術(shù)含量，為規(guī)劃實施管理提供圖件支撐。

　　以往規(guī)劃只做到土地利用分區(qū)包括地域分區(qū)和用途分區(qū)。依據(jù)各分區(qū)的管制規(guī)則實施用途管制。實踐證明，這種模式是無法真正實施土地用途管制。顧名思義，土地用途是以土地利用類型加以反映的分區(qū)是以主導(dǎo)用途進行劃分的，而土地用途管制的基本單元應(yīng)是土地利用類型。作者認為，只有進行土地利用類型配置，才能真正實施土地用途管制。這一點可以臺灣的作法為佐證。臺灣作法是在土地使用分區(qū)（9個分區(qū)）之后還要實行土地使用地編定（18種用地）分別繪制土地使用分區(qū)圖（比例尺不小于1/5000）和土地使用地編定圖（比例不得小于1/2000）。只有這樣才能做到《土地管理法》第12條規(guī)定：根據(jù)土地利用條件，確定每一塊土地的用途。

　　參考文獻：

　　[1] 王萬茂。土地利用規(guī)劃學(xué)[M]. 北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2000.2：14-15

　　[2] 成思危。發(fā)展計劃的制定與管理[M]. 北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2003：381-385

　　[3] 梁鶴年。簡明土地利用規(guī)劃[M]. 北京：地質(zhì)出版社，2003：21

　　[4] 高亮之。農(nóng)業(yè)系統(tǒng)學(xué)基礎(chǔ)[M]. 南京：江蘇科學(xué)技術(shù)出版社，1993：89-92