以IT治理取代經(jīng)驗型管理

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如果從上世紀(jì)八十年代中期成立國家信息中心算起，我國政府開展信息化建設(shè)已經(jīng)整整二十年了。記得在1986年，國務(wù)院召開了部署國民經(jīng)濟(jì)十二大信息系統(tǒng)的工作會議，各部委紛紛成立了信息中心；黨中央和國務(wù)院的辦公自動化重大應(yīng)用項目"海內(nèi)工程"正式啟動；發(fā)達(dá)地區(qū)如上海市政府、天津市政府以創(chuàng)新精神自主開展了辦公自動化建設(shè)；這應(yīng)當(dāng)是我國政府信息化建設(shè)具有標(biāo)志性的一年。

其后，"三金工程"的上馬，政府信息化建設(shè)的規(guī)模不斷擴(kuò)大和深化?？梢哉f我國政府在信息化建設(shè)的起步上，作為發(fā)展中國家并不落后。但是，二十年過去了，在我國經(jīng)濟(jì)取得舉世矚目的巨大成就時，審視政府信息化進(jìn)展，我國在聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部關(guān)于電子政務(wù)發(fā)展準(zhǔn)備度的調(diào)查中，排名第57位，與我國的地位很不相稱。再審視2002年黨中央下發(fā)的關(guān)于電子政務(wù)建設(shè)的文件執(zhí)行情況，令人遺憾的是，國家電子政務(wù)部署的多項任務(wù)未能如期完成。是什么原因造成我國電子政務(wù)進(jìn)展遲緩，績效不夠理想，應(yīng)當(dāng)深入研究和探討?？梢哉f，這個問題解決得不好，我國"十一五"期間的電子政務(wù)建設(shè)還將受到影響，仍然會面臨巨大的風(fēng)險。

在2003年召開的一次國際OA高層研討會期間，針對列入大會主題的IT治理，我國兩院資深院士張效祥先生曾經(jīng)語重心長地說："IT治理是十分重要的，我國政府信息化建設(shè)已經(jīng)搞了十多年了，付出了高昂的學(xué)費，應(yīng)該通過IT治理防范風(fēng)險，提高建設(shè)績效。"

張院士的遠(yuǎn)見卓識為我國信息化健康發(fā)展，特別是電子政務(wù)持續(xù)發(fā)展、跨越式發(fā)展指明了方向。

IT治理是針對信息化建設(shè)、管理的科學(xué)理論與方法。用一句話表示，IT治理要求對信息化建設(shè)、管理做出組織化、制度化的安排。早在上世紀(jì)八十年代，基于計算機(jī)應(yīng)用中出現(xiàn)的投入巨大但效果不理想的情況，英國首次提出，通過對最佳應(yīng)用實踐的分析研究，總結(jié)歸納出具有普遍指導(dǎo)意義的IT管理理論、方法體系。ITIL（信息技術(shù)基礎(chǔ)架構(gòu)庫）由此產(chǎn)生并在實踐中不斷發(fā)展，日臻完善。當(dāng)前國際上IT治理已經(jīng)發(fā)展成為以IT服務(wù)管理（ITSM）為代表的科學(xué)體系，并已形成國際標(biāo)準(zhǔn)ISO20000，得到普遍采用。其對信息系統(tǒng)實施的10個服務(wù)管理流程和建立的統(tǒng)一用戶服務(wù)職能，極大提高了信息系統(tǒng)的戰(zhàn)略地位，提高了績效，降低了風(fēng)險。特別是美國國會頒布薩班斯法案后，要求上市公司的高管人員對信息系統(tǒng)必須實施更加嚴(yán)格的管理，更是進(jìn)一步推動了IT治理的深入發(fā)展。

我國對信息化建設(shè)與管理問題也是高度重視的。早在上世紀(jì)八十年代末、九十年代初，政府領(lǐng)導(dǎo)同志就曾對此做出重要批示，要求在政府辦公自動化中不要搞"洋、新、全"，不要搞"不切實際的花架子"，"要注意采用國產(chǎn)設(shè)備"。辦公自動化所具有的"高效率，高技術(shù)，高投入，高風(fēng)險"的特點引起廣泛重視，管理力度不斷得到加強(qiáng)。近年來，隨著國民經(jīng)濟(jì)要害部門IT依存度的快速提高，IT治理在國內(nèi)受到越來越廣泛的重視。有關(guān)研究機(jī)構(gòu)和組織紛紛成立，培訓(xùn)和應(yīng)用咨詢正在成為我國信息化建設(shè)的重要組成部分，如財政部就連續(xù)幾年組織了IT治理方面的專業(yè)培訓(xùn)。我國信息化必須加強(qiáng)制度化建設(shè)的問題已經(jīng)納入重要議事日程。以電子政務(wù)為例，其標(biāo)志是將管理體制納入"國家電子政務(wù)總體框架"，制定"電子政務(wù)法"的前期工作已經(jīng)開始。

進(jìn)一步推進(jìn)IT治理是解決我國電子政務(wù)存在問題的重要措施。

  以IT治理取代經(jīng)驗型管理

長期以來我國政府信息化建設(shè)的管理方式一直停留在經(jīng)驗型管理階段。這種管理方式的特點是，管理效能的高低基本上依賴管理者個人的理念和能力。其最大的弊端是信息化建設(shè)難有傳承性，常常處于低水平重復(fù)建設(shè)狀態(tài)，難于完善提高和持續(xù)發(fā)展。主要表現(xiàn)是：

在對信息化績效起到至關(guān)重要、乃至決定性作用的高層管理上，至今仍然普遍采用行政副職分管制。一是信息化只是這位分管領(lǐng)導(dǎo)眾多分管工作中的一項；二是信息化的具體工作方向、目的、方法基本上憑借分管領(lǐng)導(dǎo)個人的理念和主張；三是對分管領(lǐng)導(dǎo)基本上沒有IT業(yè)務(wù)與管理經(jīng)驗方面的要求；四是缺乏更高層面上對分管領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)；加之人事調(diào)動方面的原因，如某政府部門曾經(jīng)出現(xiàn)過在一年內(nèi)，更換過四位分管領(lǐng)導(dǎo)的情況。這五方面的管理問題，很難建立和管理統(tǒng)一的、規(guī)范有序的、不斷完善和發(fā)展的信息系統(tǒng)。常見的情況是，更換分管領(lǐng)導(dǎo)之后，往往在建設(shè)和管理思路、方向、方法上發(fā)生很大變化，極易以原有系統(tǒng)的技術(shù)"落后了"、"不夠先進(jìn)"等借口下進(jìn)行所謂的系統(tǒng)"升級"、"改造"，甚至是推倒從來。這種現(xiàn)象甚至在國家要害部門的大型業(yè)務(wù)系統(tǒng)中也時有發(fā)生，如金融行業(yè)中的要害系統(tǒng)。正是這種已經(jīng)落后的管理方式造成我國眾多信息系統(tǒng)出現(xiàn)低水平重復(fù)建設(shè)的情況。其實，信息技術(shù)與設(shè)備必然隨時間變化而越來越先進(jìn)，但它不是，也不可能是信息系統(tǒng)成功的標(biāo)志。信息系統(tǒng)成功的真正標(biāo)志是應(yīng)用的深度、廣度、依存度與信息資源的完整、準(zhǔn)確與規(guī)模；是管理創(chuàng)新推動和實現(xiàn)的高效率和低成本的績效。僅僅這一重要理念的確立就需要實施IT治理。我國電子政務(wù)迫切需要改變經(jīng)驗型的管理方式，代之以制度化、組織化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理，這是"十一五"期間各地區(qū)、各部門扼制低水平重復(fù)，搞好自身建設(shè)，取得良好績效和持續(xù)發(fā)展的重要一環(huán)。

以IT治理構(gòu)建高效管理體制

雖然我國信息化的管理體制不斷得到加強(qiáng)，但與形勢發(fā)展的要求還不相適應(yīng)。以電子政務(wù)為例，管理體制明顯存在不夠完善、不夠健全的問題，"上無司令部，下無法律責(zé)任人"的情況成為不爭的事實。

在宏觀層面，我國電子政務(wù)的目標(biāo)已經(jīng)鎖定在提高黨的執(zhí)政能力和政府的行政能力上，要實現(xiàn)跨黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的信息資源共享和跨部門聯(lián)合應(yīng)用，為全社會服務(wù)。但在管理體制上，我們卻缺乏跨大系統(tǒng)、跨部門的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力，缺乏有效的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)機(jī)制。雖然國家做出了及時正確的決策，但恰如2002年17號文件規(guī)定的一些任務(wù)，由于管理職責(zé)不清，組織保障不到位而難于完成。

在微觀層面，我國電子政務(wù)建設(shè)和管理的執(zhí)行部門至今沒有建立起責(zé)任制，無人對失敗的信息系統(tǒng)承擔(dān)法律責(zé)任。一方面電子政務(wù)建設(shè)的投資規(guī)模越來越大，應(yīng)用系統(tǒng)越來越復(fù)雜，建設(shè)與管理面臨的挑戰(zhàn)越來越嚴(yán)峻；另一方面政府IT部門日趨邊緣化，建設(shè)管理多頭化，專家論證形式化，無人承擔(dān)法律責(zé)任的惡果更加明顯。例如，不計行政成本的"豪華電子政務(wù)"有愈演愈烈之勢，甚至有成為變相"福利"的危險；跨部門信息資源整合共享與應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)舉步維艱等等。

上無堅強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)對全國電子政務(wù)實施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，下無法律責(zé)任人對電子政務(wù)項目承擔(dān)和履行建設(shè)管理職責(zé)，這種狀況如不改變，我國"十一五"期間的電子政務(wù)就不可能有理想的績效和實質(zhì)性的進(jìn)展。是改變電子政務(wù)管理體制不夠健全、不到位的時候了。IT治理的關(guān)鍵是科學(xué)地解決信息化建設(shè)管理中的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力問題，是機(jī)構(gòu)、組織、制度和標(biāo)準(zhǔn)問題。我們急需建立高效的、自上而下的管理體制，它能夠體現(xiàn)科學(xué)思想和實事求是的實踐精神，保證國家電子政務(wù)戰(zhàn)略決策得到不折不扣的貫徹落實，能夠制定符合中國國情的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計指導(dǎo)全國建設(shè)，能夠創(chuàng)建制度化、組織化的多部門協(xié)調(diào)和管理機(jī)制，推動跨部門應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)和管理，推動體制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，提高行政效率和降低行政成本?？梢哉fIT治理是"十一五"期間搞好惠及全民的跨部門電子政務(wù)應(yīng)用服務(wù)，實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要一環(huán)。

以IT治理構(gòu)建和諧發(fā)展環(huán)境

實現(xiàn)電子政務(wù)并非政府信息化的唯一目的。推動IT產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是推動和扶植中國軟件產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、做大、做強(qiáng)既是電子政務(wù)健康發(fā)展的迫切需要，又是電子政務(wù)成功實施的必要標(biāo)志。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗證明，成功的電子政務(wù)一定會形成政府和IT企業(yè)雙贏的局面。我國的科技政策和產(chǎn)業(yè)政策都要求政府支持高科技企業(yè)、特別是IT企業(yè)的發(fā)展。黨中央提出構(gòu)建和諧社會，建設(shè)創(chuàng)新型國家的偉大號召。但是審視我國電子政務(wù)的建設(shè)環(huán)境，不能不看到新出現(xiàn)的一些令人擔(dān)憂的管理問題。其突出表現(xiàn)是，在保護(hù)政府投資的名義下，不顧中小IT企業(yè)的發(fā)展要求，不惜傷害IT企業(yè)的合法權(quán)益。例如，在加強(qiáng)監(jiān)管的名義下，不少政府主管部門，不顧國家剛剛頒布的行政許可法，紛紛出臺新的行政資質(zhì)審批，抬高入市門檻，加收高額行政審批費，使大批中小IT企業(yè)無法獲得相應(yīng)資質(zhì)，不得不退出市場，經(jīng)營和發(fā)展陷入困境。據(jù)報導(dǎo)，我國去年的軟件產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)衰退，今年上半年，中關(guān)村的中小型軟件企業(yè)竟有三分之二發(fā)不出工資。又如，政府與IT企業(yè)間的大多數(shù)電子政務(wù)合同，不符合合同法不說，竟然苛刻到不近情理的程度：IT企業(yè)竟然要用三年的時間才能收回全部合同款。IT企業(yè)竟然被要求大量墊付建設(shè)資金。更加令人不安的是，這些違背商業(yè)規(guī)則、違背信息化客觀規(guī)律的作法，非但在長時間內(nèi)得不到解決，反而有愈演愈烈的趨勢。毫無疑問，這種犧牲IT企業(yè)利益的作法絕不可能帶給政府真正的效益。電子政務(wù)是政府業(yè)務(wù)與信息技術(shù)完美結(jié)合的產(chǎn)物，是政府機(jī)構(gòu)與IT企業(yè)同心協(xié)力，戰(zhàn)略合作的結(jié)晶。任何損害IT企業(yè)的作法都將最終損害電子政務(wù)本身。

重要的是，出現(xiàn)這種不和諧現(xiàn)象的根源仍然是缺乏IT治理。以美國為例，政府實行完備的CIO制度。政府CIO不但對電子政務(wù)的建設(shè)管理承擔(dān)法律責(zé)任，還對信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展負(fù)有協(xié)調(diào)指導(dǎo)職責(zé)。我國電子政務(wù)健康發(fā)展迫切需要和諧的社會環(huán)境。推行IT治理，形成有利于IT企業(yè)創(chuàng)業(yè)、發(fā)展的和諧環(huán)境，在嚴(yán)格依法監(jiān)管的同時，更加注重對IT企業(yè)的鼓勵、幫助、指導(dǎo)和服務(wù)，培養(yǎng)和造就宏大的電子政務(wù)建設(shè)大軍是政府義不容辭的職責(zé)，是"十一五"期間政府和IT企業(yè)實現(xiàn)雙贏的重要一環(huán)。(it168)

作者簡介

陳拂曉：原國務(wù)院辦公廳正局級政務(wù)專員，2000年以來曾任科技部國家八六三計劃信息安全技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究專家組成員，國信辦電子政務(wù)信息安全體系研究專家組副組長。現(xiàn)任中國信息化推進(jìn)聯(lián)盟專家顧問委員會副主席、IT治理專業(yè)委員會主任，中國電子協(xié)會電子政務(wù)專家委員會主任，科技部遙感戰(zhàn)略發(fā)展研究專家組專家，科技部小衛(wèi)星項目專家組專家，科技部"十五"國家重大科技專項"電子政務(wù)試點示范工程"第一課題課題組長等職。