政府開放數(shù)據(jù) 培育多元治理主體

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      當(dāng)今世界是一個(gè)由數(shù)據(jù)構(gòu)成的世界，而人就是一切數(shù)據(jù)足跡的總和，這句話恰當(dāng)?shù)馗爬ǔ隽宋覀儸F(xiàn)在所處的數(shù)據(jù)化世界——無時(shí)無刻不被數(shù)據(jù)包圍，一切行為和事件都以數(shù)據(jù)的形式被記錄、被儲(chǔ)存、被處理。聯(lián)合國(guó)的研究報(bào)告顯示，全球的數(shù)據(jù)存量從2005年的150EB(艾字節(jié))增長(zhǎng)到2010年1200EB，并預(yù)計(jì)將以40%的年增長(zhǎng)率繼續(xù)增長(zhǎng)，2020年將達(dá)到2007年的44倍，平均每20個(gè)月翻一番。更直觀地，1EB的信息量相當(dāng)于13億中國(guó)人人手一本500頁的書加起來的信息量，5EB則相當(dāng)于3.7萬個(gè)美國(guó)國(guó)家圖書館的信息量。

　　數(shù)據(jù)量指數(shù)爆炸式增長(zhǎng)的同時(shí)，數(shù)據(jù)本身的價(jià)值得到了前所未有的重視，奧巴馬政府稱其為“未來的石油”。我國(guó)政府同樣高度重視大數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，由中央到地方鋪開了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略布局：國(guó)家“智慧城市”技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)試點(diǎn)工作如火如荼;2013年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》，引導(dǎo)信息消費(fèi)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型;廣東省于2012年底就頒布了《廣東省實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略工作方案》，提出到2020年基本建成“智慧廣東”的目標(biāo);上海市和廣東省先后成立大數(shù)據(jù)局……

　　就挖掘數(shù)據(jù)潛力而言，政府相對(duì)于企業(yè)最大的優(yōu)勢(shì)在于其作為最大的數(shù)據(jù)生產(chǎn)者坐擁著最大的“數(shù)據(jù)原礦”。對(duì)于我國(guó)政府來說，身處大數(shù)據(jù)浪潮，勢(shì)必激發(fā)數(shù)據(jù)活力、挖掘數(shù)據(jù)紅利，最終推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2009年以來由歐美國(guó)家興起的政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)則為這新的重要議題打開了一扇窗戶。

　　何為政府?dāng)?shù)據(jù)開放?

　　政府?dāng)?shù)據(jù)開放顧名思義，即不受著作權(quán)、專利權(quán)以及其他任何限制，將政府掌握的各類數(shù)據(jù)庫(kù)、數(shù)據(jù)集公開，供社會(huì)各界查詢、下載、應(yīng)用。該運(yùn)動(dòng)一方面源于互聯(lián)網(wǎng)上的“軟件開源運(yùn)動(dòng)”向“數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)”的轉(zhuǎn)變，另一方面源于社會(huì)各界對(duì)于政府信息公開的呼聲此起彼伏。美國(guó)首席信息官維偉克·昆德拉將這喻為“數(shù)據(jù)民主化的運(yùn)動(dòng)”。

　　數(shù)據(jù)開放落腳于實(shí)現(xiàn)公共資源的增值再用，為社會(huì)、為國(guó)家、為民眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。而政府管理過程中存在創(chuàng)新性和競(jìng)爭(zhēng)性不足的局限，提取政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值最好的辦法應(yīng)是充分挖掘民間智慧，引導(dǎo)公共部門外部開發(fā)大數(shù)據(jù)工具和應(yīng)用，改善現(xiàn)有的管理方式和思路，從而提高社會(huì)運(yùn)行效率，這本質(zhì)是由單純的政府管理向多元主體治理轉(zhuǎn)變，充分契合了十八屆三中全會(huì)深化改革的思路。
　　全球數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)情況如何?

　　致力于開放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)的開放知識(shí)基金會(huì)發(fā)布了2013年的開放政府?dāng)?shù)據(jù)普查結(jié)果，包括交通時(shí)刻表、政府預(yù)算、政府支出、選舉結(jié)果、公司注冊(cè)信息、國(guó)家地區(qū)、國(guó)家統(tǒng)計(jì)、立法、郵政編碼、污染物排放等十個(gè)領(lǐng)域指標(biāo)，涉及了70個(gè)國(guó)家和地區(qū)政府的數(shù)據(jù)開放情況。

　　在全球范圍內(nèi)，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站是各國(guó)普遍的做法。從內(nèi)容上看，重點(diǎn)開放可機(jī)讀的數(shù)據(jù)集(Data Sets)、應(yīng)用程序(APPS)等資源，有的還專門設(shè)置了供開放人員參與和公眾反饋的專欄。從覆蓋范圍上看，主要是全國(guó)性的，部分地方或部門建立獨(dú)立的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站。從數(shù)據(jù)集的形式上看，以CSV、HTML、XLS、NII、PDF等一種或多種格式出現(xiàn)。

　　美國(guó)是數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)的起源地。美國(guó)的數(shù)據(jù)門戶(data.gov)在2014年1月全面改版，截至2014年2月10日，網(wǎng)站上共開放了88137個(gè)數(shù)據(jù)集、349個(gè)應(yīng)用程序、140個(gè)移動(dòng)應(yīng)用、參與的部門達(dá)到175個(gè);同時(shí)還有40個(gè)州、44個(gè)縣市建立了單獨(dú)的數(shù)據(jù)門戶。美國(guó)的數(shù)據(jù)開放格式多達(dá)46種，其中應(yīng)用最廣的格式是HTML、ZIP和XML這三種，數(shù)據(jù)集分別有20775個(gè)、12517個(gè)和11992個(gè)。

　　而英國(guó)的數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站上，共開放了13670個(gè)公開的數(shù)據(jù)集以及4170個(gè)非公開的數(shù)據(jù)集。此外倫敦、曼徹斯特等地以及索爾福德市議會(huì)等16個(gè)地方和部門還建立了獨(dú)立的開放數(shù)據(jù)門戶。

　　我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放情況如何?

　　在全球范圍內(nèi)，目前中國(guó)的數(shù)據(jù)開放程度相對(duì)不高，水平相對(duì)落后，但是已經(jīng)邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。

　　國(guó)家層面上，2013年9月12日，與歐美國(guó)家的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站類似的新版國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)正式上線為公眾提供數(shù)據(jù)服務(wù)，目前入庫(kù)的數(shù)據(jù)近600萬筆，比原來增加了3倍，數(shù)據(jù)涵蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)的方方面面，既包括了國(guó)家統(tǒng)計(jì)局生產(chǎn)的主要數(shù)據(jù)，也包括了有關(guān)部委生產(chǎn)的其他數(shù)據(jù)，還與主要國(guó)際機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)網(wǎng)址集成對(duì)接。

　　地方層面上，上海、北京等主要城市率先開展數(shù)據(jù)開放工作。上海建設(shè)了國(guó)內(nèi)首個(gè)地方數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站—“上海政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)”，提供9家試點(diǎn)單位的212項(xiàng)數(shù)據(jù)產(chǎn)品、30項(xiàng)數(shù)據(jù)應(yīng)用可下載，涵蓋地理位置、道路交通、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)、資格資質(zhì)、行政管理等6大領(lǐng)域，如市住房保障管理局開放了保障房工程信息、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)信息、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)企業(yè)信息等數(shù)據(jù)產(chǎn)品。繼上海市之后，北京市開設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)資源網(wǎng)，目前已有29個(gè)部門公布了400余個(gè)數(shù)據(jù)包，點(diǎn)擊量最高的是由北京市國(guó)土資源局提供的“土地用途分區(qū)”數(shù)據(jù)集，截至2014年6月23日已被下載1045次。此外，青島等電子政務(wù)較發(fā)達(dá)的城市紛紛開展數(shù)據(jù)開放工作。

　　緣何開放政府?dāng)?shù)據(jù)?

　　數(shù)據(jù)的開放是為了更好地開發(fā)應(yīng)用，服務(wù)民眾。截至2011年12月，僅僅在美國(guó)的Data.Gov網(wǎng)站上，就匯集了1140個(gè)應(yīng)用程序和軟件工具、85個(gè)手機(jī)應(yīng)用插件，其中有近300個(gè)是由民間的程序員、公益組織等社會(huì)力量自發(fā)開發(fā)的。近日，北京市信息資源管理中心組織舉辦了北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)應(yīng)用創(chuàng)意大賽，以此吸引更多的企業(yè)和個(gè)人更充分地挖掘出政務(wù)數(shù)據(jù)資源的價(jià)值。目前北京市政府?dāng)?shù)據(jù)資源網(wǎng)上可供下載使用的應(yīng)用程序全部直接為民眾提供便利，例如“愛健康”應(yīng)用是北京市所有衛(wèi)生保健設(shè)施的指南應(yīng)用，包含北京市各級(jí)醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、婦幼保健院、體檢醫(yī)療機(jī)構(gòu)等，用戶可以使用GPS功能定位附近的醫(yī)療機(jī)構(gòu)信息。

　　數(shù)據(jù)的開放將進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)治理多元主體的成熟，提高社會(huì)運(yùn)行效率。例如就食品安全問題，美國(guó)聯(lián)邦政府整合相關(guān)部門管轄范圍內(nèi)的問題商品的召開記錄，開設(shè)專門的商品召回查詢網(wǎng)站和手機(jī)系統(tǒng)，一方面供民眾查詢，另一方面供民眾舉報(bào)問題產(chǎn)品，這就充分發(fā)動(dòng)全社會(huì)的民眾監(jiān)督食品安全，大大減輕了食品監(jiān)管相關(guān)部門的行政成本和工作壓力，更大大提高了食品監(jiān)督的工作效率。

　　如何開放政府?dāng)?shù)據(jù)?

　　與歐美國(guó)家相比，我國(guó)政府在數(shù)據(jù)開放上擁有一些獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。從數(shù)據(jù)量來看，我國(guó)龐大的人口基數(shù)本身就意味著無窮無盡的數(shù)據(jù)源，更為重要的是，我國(guó)政府在社會(huì)體系中的地位、能力和影響力比歐美國(guó)家政府大得多，這意味著我國(guó)政府擁有的公共數(shù)據(jù)資源更為龐大。從處理數(shù)據(jù)的能力來看，我國(guó)在未來將擁有世界上最大的知識(shí)群體，在培養(yǎng)下一代數(shù)據(jù)科學(xué)家方面，擁有無可比擬的人才優(yōu)勢(shì)。

　　在下一步數(shù)據(jù)開放部署中，我國(guó)政府應(yīng)做好三件事。

　　首先要明確數(shù)據(jù)開放的原則是什么。“Web 2.0之父”蒂姆·奧萊利曾制定了開放公共數(shù)據(jù)的8條原則性規(guī)定—完整性、原始性、及時(shí)性、可讀取性、機(jī)器可處理性、獲取無歧視性、格式通用性、無許可證性。這8條規(guī)定可作為重要參考，因?yàn)槟壳拔覈?guó)政府公布的數(shù)據(jù)基本都是報(bào)告和報(bào)表，沒有標(biāo)準(zhǔn)的格式，處理痕跡明顯，大多數(shù)不能夠以數(shù)據(jù)的形式查到，同時(shí)出于保密性考慮，獲取渠道單一，可獲取的僅為冰山一角，因此也無法深入分析、加工和挖掘。

　　其次，我國(guó)政府應(yīng)明確什么樣的數(shù)據(jù)能夠開放。

　　第一，開放的數(shù)據(jù)應(yīng)是原始的。有的人主張開放經(jīng)過加工和解釋的數(shù)據(jù)，但是這就與基本原則相悖。此外這樣的主張會(huì)衍生出兩個(gè)問題：一是各部門應(yīng)該加上什么程度、多少梳理的說明、解釋和觀點(diǎn)，行政部門的工作量無形中增加，可能產(chǎn)生反面效果;二是經(jīng)過加工和解釋的數(shù)據(jù)很可能掩蓋了數(shù)據(jù)原本的本質(zhì)。因此，開放的數(shù)據(jù)應(yīng)是最原始的，我國(guó)政府在引導(dǎo)之外，更應(yīng)該鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人、公益組織等多元治理主體最大程度利用原始數(shù)據(jù)發(fā)出自己的聲音。

　　第二，開放的數(shù)據(jù)應(yīng)是粒度最小、最細(xì)的。文字經(jīng)過組合可以變成詞語、短語、句子，甚至是華麗的文章。數(shù)據(jù)也是如此，應(yīng)該以粒度最小、最細(xì)的數(shù)據(jù)格式呈現(xiàn)出來，讓不同的用戶各取所需，自由組合，最大程度發(fā)揮數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值。

　　第三，開放的數(shù)據(jù)應(yīng)是高價(jià)值的。所謂高價(jià)值的數(shù)據(jù)即為社會(huì)最需要的數(shù)據(jù)，昆德拉對(duì)此定義“凡是能增強(qiáng)公眾對(duì)政府部門的問責(zé)能力和政府部門的反應(yīng)速度、提高公眾對(duì)于政府機(jī)關(guān)及其運(yùn)作的了解、推進(jìn)部門的核心使命、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)或者滿足公眾特定要求的數(shù)據(jù)，就是高價(jià)值的數(shù)據(jù)”。

　　最后，我國(guó)政府應(yīng)明確要采取什么樣的措施來推動(dòng)數(shù)據(jù)開放。

　　第一步是建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站。有必要的情況下可以建立部門系統(tǒng)、地方的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。將割裂儲(chǔ)存于不同地域、不同層級(jí)、不同部門的數(shù)據(jù)在統(tǒng)一平臺(tái)上開放，消除政府部門間“信息孤島”，最大程度匯集數(shù)據(jù)，為數(shù)據(jù)開發(fā)人員提供最齊全的原始數(shù)據(jù)源，使政府?dāng)?shù)據(jù)的附加價(jià)值被充分發(fā)掘。

　　第二步就是要提供盡可能多的原始數(shù)據(jù)。只要不涉及隱私和國(guó)家安全的數(shù)據(jù)全部開放、開源，允許公眾免費(fèi)查詢、下載，給予個(gè)人和企業(yè)以最大自由度重新處理這些數(shù)據(jù)，使公共數(shù)據(jù)與民間和企業(yè)界擁有的數(shù)據(jù)資源相互融合，形成巨大的知識(shí)創(chuàng)新力、財(cái)富創(chuàng)造能力和社會(huì)進(jìn)步推動(dòng)力。

　　第三步是通過各種方法鼓勵(lì)公眾重新處理政府?dāng)?shù)據(jù)。例如在數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站上提供應(yīng)用程序開放接口，再如舉辦應(yīng)用程序創(chuàng)新比賽，這兩種方法是如今比較流行的做法，鼓勵(lì)相關(guān)IT行業(yè)公司自行深入開發(fā)應(yīng)用，激發(fā)有能力、有精力的個(gè)人(尤其是高校學(xué)生)的創(chuàng)新熱情，創(chuàng)造更多的社會(huì)價(jià)值和商業(yè)價(jià)值。

　　數(shù)據(jù)是“未來的黃金”，政府坐擁最大“金礦”。開放數(shù)據(jù)的益處無須贅述，在全面深化改革的進(jìn)程中，加快數(shù)據(jù)開放的步伐，充分挖掘民間智慧，培養(yǎng)多元治理主體，才能最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。數(shù)據(jù)開放的未來值得所有人期待，因?yàn)槟阄冶貙?huì)成為這波浪潮的踐行者和受益者。