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探尋京津冀一體化安全減災(zāi)之路

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摘要:京津冀協(xié)同發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略。破題京津冀一體化有一系列命題,核心是同心協(xié)力一體化,不可未醫(yī)好“三地”已有的“大城市病”,又再釀更大范圍的“城市病”。

京津冀協(xié)同發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略。破題京津冀一體化有一系列命題,核心是同心協(xié)力一體化,不可未醫(yī)好“三地”已有的“大城市病”,又再釀更大范圍的“城市病”。因此,籌謀“京津冀共同體”,首先應(yīng)當(dāng)評估“一體化”后的超大城市群安全保障,從機制、體制、法制層面彌補已經(jīng)很脆弱的城市邊界,規(guī)劃出一體化安全系統(tǒng)發(fā)展的路徑。

“欠安全”京津冀一體化面臨挑戰(zhàn)

面對京津冀一體化發(fā)展,業(yè)內(nèi)外有一系列“微詞”。不僅有京津冀應(yīng)尋求差異化互補式發(fā)展等建言,更有京津冀協(xié)同發(fā)展別光熱了房地產(chǎn)等批評之聲。從大城市群的整體發(fā)展戰(zhàn)略上看,京津冀一體化要防止操之過急的負面效應(yīng)。如若模式設(shè)計不到位,河北往往“先受其害”;京津冀一體化的區(qū)域地形變化大,山前發(fā)展帶與沿海帶都不足以支撐太多的大城市及特大城市發(fā)展,規(guī)劃不善極易重復(fù)以往的大城市運動;現(xiàn)有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只以城市為核心,未涉及跨區(qū)域的現(xiàn)實,因此在法律保障上出現(xiàn)了“真空帶”。

面對“大城市病”,有專家強調(diào)大城市是“發(fā)動機”,是“大旗艦”,是“孵化器”,為大有大的好處辯解。但偏偏看不到由于大到違背客觀規(guī)律,城市已暴露出完全無助的脆弱性。“大城市病”來勢洶洶,不僅說明人們敬畏自然與歷史不夠,更表明千篇一律的舊有的發(fā)展模式、管理思想已無法適應(yīng)大發(fā)展的變化。樓群高聳的空間逼仄、寸草難生的廣場上烈日炙烤、逢雨必澇且堵上加堵的城市道路、生命線系統(tǒng)頻發(fā)事故且塌陷不斷的事實,都使大城市生活失去尊嚴及保障。試問:京津冀一體化在顯現(xiàn)諸多優(yōu)勢中,是否已布置并評估好安全保障系統(tǒng),也就是說我們必須基于自然、生態(tài)規(guī)劃及目標下的現(xiàn)實,研究城市空間及其跨域發(fā)展的可能性,研究京津冀一體化的特大城市災(zāi)害風(fēng)險問題。

2012年北京“7·21”特大暴雨災(zāi)害、2014年上海“12·31”外灘擁擠踩踏等事件告訴我們,無論是人為災(zāi)害還是自然災(zāi)害,重要的是預(yù)防為先。面對城市化發(fā)展,尤其是面對京津冀一體化大格局,要想做大發(fā)展的盤子,必須在高度應(yīng)對各種城市自身災(zāi)難的同時,按最大危險可能描繪出災(zāi)害鏈的發(fā)生與發(fā)展狀況,并按照安全容量的底線思維,為不安全的發(fā)展設(shè)一道防線、設(shè)一條警戒線;要關(guān)注安全容量、安全存量(備用)的重要指標值。處理好這些問題,等于為京津冀找到安全發(fā)展的新路。

四大策略確保京津冀一體化安全發(fā)展

從京津冀一體化城市群的社會經(jīng)濟總體發(fā)展上看,不少方面的思路落后于“長三角”和“珠三角”,表現(xiàn)在一體化區(qū)域的觀念淡薄、缺乏公平合理的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機制、缺乏區(qū)域組織保障體系的發(fā)展規(guī)劃(含防災(zāi)減災(zāi)安全規(guī)劃)、缺乏區(qū)域發(fā)展權(quán)威協(xié)調(diào)體制與機制(如區(qū)域性金融市場等)。因此,京津冀一體化要以跨域治理為大前提。跨域治理的目的是弱化邊界效應(yīng)的負面影響,放大積極作用;跨域治理可以破解資源稀缺、公共品供給不足的諸多治理難題;聯(lián)防聯(lián)控及協(xié)同治理,是解決“一體化”目標的重要手段。

策略1.基于自然地理要素的安全“域情”之策

京津冀廣袤大地,雖有陸海沉浮,區(qū)域變遷,但不變的是山水相連的大地。從地脈上看,京津冀地處華北平原,西臨黃土高原,東至天津渤海之濱,南向華北大平原,北接內(nèi)蒙古高原。盡管“三地”在行政區(qū)劃上各有疆界,但因同處燕山、太行山與華北平原和渤海的交界地帶,是東北、西北、華北聯(lián)系的咽喉與要道,在地脈上彼此相通。

京津冀原本就是一個整體,“三地”都通過海河和南北運河水系連成一體。近代海河作為南糧北運的航道及輕工與農(nóng)產(chǎn)品輸出通道,將天津、河北廣大腹地連成一片。北京作為政治文化中心、天津作為對外開放口岸與現(xiàn)代工業(yè)搖籃、河北作為工業(yè)化發(fā)展的廣大腹地,三者自然構(gòu)成一個較為緊密的整體。新中國成立后,北京、天津成為直轄市,割斷了京津冀三地原有的合作與分工。因此,從京津冀協(xié)同發(fā)展的“困境”看,行政困境、市場困境、文化困境都需由京津冀一體化后的策略予以調(diào)整。但自然生態(tài)地理所形成的發(fā)展空間有限、“城市病”日趨嚴重、缺乏生態(tài)建設(shè)成本、安全減災(zāi)底氣不足,再加上“三地”一體化的新格局等問題,必須依靠綜合減災(zāi)的系統(tǒng)化大安全觀予以重新確立;必須要站在“三地”一體化的大尺度、大背景下審視京津冀某地災(zāi)害發(fā)生對“它地”的影響度,要研究綜合災(zāi)情的后效應(yīng)與擴大化趨勢,要研究災(zāi)害發(fā)生后京津冀所具有的安全程度不同的可承災(zāi)能力等。

策略2.基于城市設(shè)計的安全“控制”之策

越來越多的實踐證明,城市設(shè)計對一個城市未來發(fā)展的重要性。一方面是城市規(guī)劃所致;另一方面要體現(xiàn)出城市由建筑、景觀、環(huán)境組合的綜合感受。雖然城市設(shè)計在中國已有實踐,但仍然沒有納入《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法定規(guī)劃體系中。總體規(guī)劃以文本為主,控制性詳細規(guī)劃以圖則為主,而城市設(shè)計是以城市空間為規(guī)劃目標和控制對象、系統(tǒng)解決城市問題的規(guī)劃過程,有議程、有政策、有愿景、有策略,是一種能體現(xiàn)從宏觀到微觀的大設(shè)計。

京津冀一體化組成的城鄉(xiāng)大系統(tǒng)是各種相互關(guān)聯(lián)要素構(gòu)成的巨系統(tǒng),具有完整性、關(guān)聯(lián)性、等級結(jié)構(gòu)、動態(tài)平衡等特征。從城市設(shè)計出發(fā)的安全防災(zāi)策略必須強調(diào)和體現(xiàn)“三性”,即控制論的“可控性”,強調(diào)在城市設(shè)計中要運用政府、公眾參與機制,及時對城市設(shè)計中的成果“糾偏”,運用反饋及修正機制不斷調(diào)整該系統(tǒng)的有效性;系統(tǒng)論的“綜合性”,強調(diào)在任何突發(fā)事件下關(guān)注“三地”城鄉(xiāng)系統(tǒng)的宏觀完整性并優(yōu)化控制個體的質(zhì)量,此外調(diào)動社會及各團體參與,體現(xiàn)京津冀一體化后城市的開發(fā)及自組織格局;管制論的“協(xié)調(diào)性”,即強調(diào)城市設(shè)計的“彈性控制”,主張在城市系統(tǒng)中自下而上的多方利益的博弈。

在京津冀一體化安全減災(zāi)戰(zhàn)略研究中引入城市設(shè)計的方法,是因為城市設(shè)計作為需要落實在實施層面的公共產(chǎn)品,必須要與城市發(fā)展政策和各方?jīng)Q策者相協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)公共利益。所以,通過城市設(shè)計可補充城市規(guī)劃的不足,不僅可以明確“什么是好的城市”、“什么是安全的城市內(nèi)涵”、“什么是具有抗災(zāi)能力的京津冀一體化模式”,還能解答“怎樣去建設(shè)安全城市,怎樣更有前瞻性地抑制城市的無序增長”。京津冀一體化的城市設(shè)計安全之策的根本在于強調(diào)“本質(zhì)安全”,這幾乎是“大城市病”治理中長久忽視的。主要體現(xiàn)在3個方面。

第一,城市用地的安全選址與再評價。選址安全與否是決定城市本質(zhì)安全的最核心因素,城市的各類建設(shè)用地要把是否為城市營造本質(zhì)安全的項目置于首位。城市建設(shè)要避開洪水淹沒區(qū)、采空區(qū)、軟弱地基區(qū)、沉陷區(qū)、地質(zhì)斷裂帶和山洪、泥石流、滑坡、崩塌等地區(qū)災(zāi)害易發(fā)地帶,同時避讓工業(yè)化災(zāi)害易發(fā)區(qū),要遠離大城市系統(tǒng)。

第二,合理安排城市功能的安全布局,特別要根據(jù)城市致災(zāi)因子風(fēng)險分析與診斷結(jié)果,協(xié)調(diào)優(yōu)化城市布局,該調(diào)整的必須作出重大調(diào)整。從大城市防災(zāi)抗災(zāi)視角出發(fā),使預(yù)安排的建設(shè)項目的選址、功能、使用、密度、形態(tài)、交通等要素有最充分的安全運行及安全救助通道,確保“生命線工程”的御災(zāi)設(shè)計與智能化防范。

第三,“大城市病”導(dǎo)致的災(zāi)害毀滅了城市的本質(zhì),破壞了人們美好安詳?shù)纳?,所以,?gòu)建起立體防護的應(yīng)對之策是有價值的。所謂“立體防護”,即同時從防災(zāi)規(guī)劃與城市設(shè)計上強調(diào)人的安全行為與工程建設(shè)的品質(zhì)。大城市如井噴般的公共安全事件及自然災(zāi)害,后果嚴重,教訓(xùn)深刻。因此,大城市發(fā)展規(guī)劃的頂層設(shè)計,要源于災(zāi)變源頭治理的頂層推動與常態(tài)化機制,源于以災(zāi)變最大危險性為先導(dǎo)的防災(zāi)規(guī)劃與應(yīng)急準備的協(xié)調(diào),源于強化災(zāi)變責(zé)任意識下,全民安全自護文化和避險能力的提升及準備。

策略3.基于大交通的安全“暢通”之策

京津冀三地歷史上形成的以北京為中心的放射狀綜合交通運輸格局,客觀上造成北京過境交通壓力大,也使河北交通東西不通、南北不暢,在一定程度上制約著京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展。京津冀一體化的交通發(fā)展構(gòu)想,推進了鐵路、公路、地鐵(含輕軌)、航空、海運等不同交通方式的有效銜接,形成京津冀交通樞紐功能外分,實現(xiàn)區(qū)域交通一體化、城際交通軌道化、通達方式立體化的“暢通”格局。具體表現(xiàn)在,要構(gòu)建大首都區(qū)域級的快軌交通網(wǎng);構(gòu)建多功能網(wǎng)絡(luò)化的航空體系(整合首都國際機場、北京新機場、天津濱海機場、石家莊正定機場的運輸服務(wù)覆蓋功能);外分京津交通樞紐功能(要統(tǒng)籌天津港與河北沿海港口的集疏有序的港群功能);完善大首都區(qū)公路網(wǎng)(要建成北京大外環(huán),改造提升國省干線公路水平等)。

面對這些交通項目,“一體化”的交通安全城市設(shè)計要跟上。要開展“一體化”都市圈道路網(wǎng)分形的比較研究,不僅涉及交通流的控制方法,更要關(guān)注非常態(tài)下的應(yīng)急交通控制策略;實施“一體化”的京津冀公路網(wǎng)安全生命防護工程,旨在建立綜合的安全防護設(shè)施分類分級投入制度,創(chuàng)新安全設(shè)施相關(guān)標準規(guī)范及道路安全隱患排查;地鐵及軌道交通將在京津冀一體化大交通網(wǎng)絡(luò)中擔(dān)當(dāng)重要角色,但越來越高的客流量要引起充分重視,如遇突發(fā)事件(地震、火災(zāi)等),人員疏散的瓶頸是最困難的事。研究發(fā)現(xiàn),無論是靜態(tài)瓶頸還是動態(tài)瓶頸都挑戰(zhàn)地鐵站站點及運行中的安全可靠性。

同樣,加強水域?;愤\輸及港口安全也是越來越重要的命題。一方面從城市安全本質(zhì)設(shè)計出發(fā),要重審沿水域的化工產(chǎn)業(yè)布局,提高化工園區(qū)風(fēng)險防控能力,同時確保飲用水水源安全;另一方面要綜合設(shè)計沿水域應(yīng)急救援力量,即將公安消防、安全監(jiān)管、環(huán)保水利、港口海事等部門應(yīng)急救援隊伍整合,以提升應(yīng)急救援隊伍的快速安全處置能力。

策略4.基于綜合減災(zāi)應(yīng)急跨域的安全“管理”之策

國外都市圈協(xié)同發(fā)展的體制機制建設(shè)經(jīng)驗說明,建立統(tǒng)一的行政管理機構(gòu),以跨區(qū)域發(fā)展規(guī)劃作為引領(lǐng)、創(chuàng)造多元化的參與機制,依靠立法體系的支撐等都是京津冀一體化應(yīng)借鑒的經(jīng)驗,以紐約、芝加哥、倫敦、巴黎、東京為代表的世界五大都市圈都是明顯的例證。

因此,從京津冀協(xié)同發(fā)展需要的頂層設(shè)計出發(fā),可組建國家層面的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組;由國務(wù)院統(tǒng)籌編制京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃;推出京津冀協(xié)同發(fā)展的國家政策體系;由中央及國務(wù)院統(tǒng)籌推動京津冀區(qū)域協(xié)作機制等。在此前提下,確保所有體制機制的落實,建立能在體制與機制上提供保障的綜合減災(zāi)管理機構(gòu)及應(yīng)對突發(fā)事件的京津冀一體化管理機制。具體講,要擔(dān)負起京津冀一體化綜合減災(zāi)應(yīng)急跨域管理的重任,就要有創(chuàng)新性的制度保障——設(shè)立京津冀綜合減災(zāi)委員會,重點指導(dǎo)并實施《京津冀一體化防災(zāi)規(guī)劃(2015 2030)》編制,其主要使命是落實“一體化”京津冀安全發(fā)展戰(zhàn)略定位,從源頭與本底缺陷上解決因“一體化”為京津冀安全發(fā)展帶來的新困擾,并明確“一體化”管理的責(zé)權(quán)利。

發(fā)布:2007-11-06 10:07    編輯:泛普軟件 · xiaona    [打印此頁]    [關(guān)閉]
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