許瑞生：漂亮的規(guī)劃擾亂書記們的視線

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廣東省副省長 許瑞生

“珠三角地區(qū)和環(huán)珠三角地區(qū)之間，需要吸取過度開發(fā)的教訓(xùn)，保留區(qū)域性公共綠地作為緩沖帶，并保護(hù)好桑基魚塘等生態(tài)系統(tǒng)以及鄉(xiāng)村建筑的傳統(tǒng)風(fēng)貌。”廣東省副省長許瑞生說。

據(jù)了解，正在編制中的《珠江三角洲全域規(guī)劃》，進(jìn)一步關(guān)注到“環(huán)珠三角地區(qū)”，把云浮、清遠(yuǎn)、河源、汕尾、陽江納入其中。這有別于規(guī)劃期過半的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020)》，在這一版本中，珠三角地區(qū)的主體定為廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州和肇慶等9個(gè)地市。“城市，是給人服務(wù)的。”許瑞生說，城市首先是公眾溫飽之余對生活環(huán)境的需求，無論是城市規(guī)劃管理者，還是城市的領(lǐng)導(dǎo)者，都應(yīng)該嘗試一下用現(xiàn)場體驗(yàn)的辦法，了解市民日常通勤交通的時(shí)間和困難。而隨著文明程度的提高，人們參與決策的意識(shí)也在日益提高，規(guī)劃編制要充分征求民意。

許瑞生現(xiàn)任廣東省政府分管國土資源、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)等工作的副省長，是一名長期在該領(lǐng)域任職的學(xué)者型官員。

探索絲路港口城市聯(lián)盟

Q：早在1996年，廣東省政府完成了珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的編制工作，其中就包括“城市群規(guī)劃”，您當(dāng)時(shí)也是規(guī)劃小組成員。正在編制中的《珠江三角洲全域規(guī)劃》和之前的規(guī)劃有何不同?

許瑞生：“全域規(guī)劃”是“新常態(tài)”思維指導(dǎo)城市化的具體表現(xiàn)。既要覆蓋水面、鄉(xiāng)村地區(qū)等“全域空間”，又要細(xì)化到“每一寸土地”，包括傳統(tǒng)村落、桑基魚塘的劃定。本輪規(guī)劃要把“可為”、“不可為”和“無為而治”的空間，納入長遠(yuǎn)空間管理體系。

具體來說，“可為”空間是指可以規(guī)劃建設(shè)的空間，也包括部分土地與建筑的“功能康復(fù)”，比如某些傳統(tǒng)村落，新建的都是九層磚樓，為了保持村鎮(zhèn)特色，就要研究如何恢復(fù)村落景觀。“不可為”空間是劃定生態(tài)紅線的生態(tài)敏感區(qū)，如基本農(nóng)田、區(qū)域共有生態(tài)綠地，飲用水源保護(hù)區(qū)等等。但不是一律嚴(yán)格禁止所有行為，要有利于促進(jìn)其生態(tài)功能的發(fā)揮。“無為而治”空間是將把握不準(zhǔn)的土地暫時(shí)控制起來，讓后人更有智慧地進(jìn)行管理開發(fā)這些空間，比如都市之間的開敞區(qū)等。

Q：3月底，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》正式發(fā)布，提出充分發(fā)揮深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴、福建平潭等開放合作區(qū)作用，加強(qiáng)廣州、深圳、湛江、汕頭等沿海城市港口建設(shè)。這對“全域規(guī)劃”有何影響?

許瑞生：廣東要將國家“一路一帶”戰(zhàn)略、廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極融入“全域規(guī)劃”中。“全域規(guī)劃”提出，要制定21世紀(jì)海上絲綢之路的遺址保護(hù)名錄。海上絲路的歷史遺址在珠三角仍可觸摸到，包括桑基魚塘、十三行貿(mào)易、歷史著名廣彩、瓷窯(紋章瓷)、外銷畫、僑批遺產(chǎn)遺址等等，需要將這一系列具有文化符號意義的絲路貿(mào)易文化轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的重要元素。城市規(guī)劃者需要好好摸一摸文化底子，搞清楚哪些古碼頭、古市集、古加工廠是可以重?zé)ü獠实摹?/p>

歷史上，廣州可以通聯(lián)印度加爾各答、法國馬賽、比利時(shí)安特衛(wèi)普等港口城市。當(dāng)前，以廣州港為中心，廣東探索謀劃建立絲路港口城市聯(lián)盟。與上海國際航運(yùn)中心不同，廣州港口合作的背后是城市合作。珠三角要與原海上絲路沿岸若干港口有互動(dòng)，互設(shè)跨境貿(mào)易加工區(qū)，通過港口推動(dòng)城市之間的經(jīng)濟(jì)和文化合作。

明清時(shí)期，廣州獨(dú)特的“高嶺土+高溫”的瓷器出口到歐洲。直到今天，德國、荷蘭都有自己的“瓷都”，經(jīng)營著自己的百年品牌，反而以奢侈品出口到中國。那時(shí)起，歐洲100多個(gè)港口城市組成了“漢莎同盟”，這數(shù)百年興衰給我們的啟示是，脫離了國際貿(mào)易體系，一個(gè)港口城市就不可避免地走向衰落和邊緣化。借助廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的南沙園區(qū)，廣州就能更大尺度地融入國際貿(mào)易體系，在通關(guān)便利化、貿(mào)易便利化方面先行先試。

城市“小而美”常被忽略

Q：廣東省政府印發(fā)的《廣東省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2012-2020年)》，把地級市分為省域中心城市(廣州、深圳)、地區(qū)性中心城市、地方性中心城市，但似乎很多城市都想建成門戶城市或區(qū)域中心城市。而在國內(nèi)有的省份，地級市的規(guī)劃人口累加起來，是全省現(xiàn)有總?cè)丝诘?倍不止。

許瑞生：不是每個(gè)地級市，在現(xiàn)階段都有條件建成門戶城市或區(qū)域中心城市。地級市應(yīng)尋找與大都市差異化的發(fā)展途徑，推動(dòng)城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)、聚集發(fā)展，并通過區(qū)域協(xié)作，使地級市城區(qū)成為推動(dòng)周邊各市及市轄縣(區(qū)、市)發(fā)展的重要平臺(tái)。

推動(dòng)城鎮(zhèn)化，不應(yīng)一哄而上，而應(yīng)科學(xué)規(guī)劃，從容建設(shè)。比如，近期在謀劃粵東西北主城區(qū)提質(zhì)擴(kuò)容的過程中，有的地級市提出，到2020年要達(dá)到百萬人口，這意味著，該市五年內(nèi)要吸引超過60萬人進(jìn)入主城區(qū)。實(shí)際上城市人口的增長是有科學(xué)規(guī)律的。每增加一平方公里的建成區(qū)面積，需要基礎(chǔ)設(shè)施的投入多少?每增加一個(gè)城市居民，滿足基本公共服務(wù)的公共服務(wù)設(shè)施需要投入多少?政府償債能力如何?都應(yīng)當(dāng)有基本準(zhǔn)確的定量分析。

Q：現(xiàn)在一提“都市”，大家想到的就是大高樓、大場館、大馬路、大綠地，廣東所有的城市都適用于這種模式嗎?

許瑞生：說到城市綠地，解放后建設(shè)綠地隔離帶，是為了生產(chǎn)的防護(hù);綠化荒山的活動(dòng)強(qiáng)調(diào)的是水土保持的功能;改革開放后綠地重視的是景觀和公共空間增加;現(xiàn)階段綠地的拓展是與改善空氣質(zhì)量、防止城市蔓延聯(lián)系在一起的。廣東“綠道”建設(shè)的實(shí)踐，借鑒了美國線狀開敞空間的經(jīng)驗(yàn)，改變原本綠地劃定機(jī)械的方法，將“人”引入綠地中，結(jié)合“綠道”構(gòu)成人行、自行車交通系統(tǒng)。

大是一種美，小也是一種美。“小而美”過去時(shí)常被忽略。今天，廣東地區(qū)正在推動(dòng)中心區(qū)利用閑置邊角地建設(shè)社區(qū)體育公園，是對基本公共服務(wù)均等化和精明增長的進(jìn)一步積極探索。這既有利于集約節(jié)約用地，也可積極回應(yīng)加強(qiáng)鄰里交流、提高市民身體素質(zhì)、延長老年人壽命、減少犯罪率等一系列社會(huì)學(xué)命題。

再舉個(gè)例子：目前的圖書館分類強(qiáng)調(diào)的是面積和撥款，省級圖書館為2.5萬平方米，財(cái)政撥款為1600萬元。這類劃分會(huì)造成部分城市圖書館求大求全。社區(qū)公共圖書館，關(guān)鍵在便民。實(shí)際上我們利用300到500平方米舊廠房、閑置的公共物業(yè)，就可以建起一座社區(qū)圖書館。

時(shí)髦概念會(huì)擾亂書記市長

Q：在廣東走了一大圈，我們看到許多城市掛上了“物流新城”、“生態(tài)智能新城”、“數(shù)碼特區(qū)”、“合作實(shí)驗(yàn)區(qū)”等各種名頭。您怎么看這種現(xiàn)象?

許瑞生：現(xiàn)在各地都興建各種“城”、“園”，其中不少地方是為了謀求政策紅利，以“城”謀“利”，以“園”求“地”，將有機(jī)形成的城市碎片化，自身卻對這些基本概念都不理解。如果用政策新區(qū)套用到城市空間建設(shè)中，必然會(huì)引起盲目的圈地運(yùn)動(dòng)。這是目前城市化進(jìn)展的一大誤區(qū)!要避免經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策驅(qū)動(dòng)破壞城市空間生長的有機(jī)性。

另外，有的地方為搞一個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)，拆東補(bǔ)西，把分離在各地的工業(yè)用地湊成園區(qū)。個(gè)別城市跳躍式地劃一片土地，就成為一個(gè)缺乏產(chǎn)業(yè)功能支撐的新區(qū);或者將城市舊區(qū)或已規(guī)劃建成區(qū)改稱為新區(qū)，通過劃定空間來應(yīng)付檢查與考核，套用政策支持，這是不可取的。不能用“政策空間”來替代城市規(guī)劃的“實(shí)體空間”，否則，將出現(xiàn)“空城”和低效的基礎(chǔ)設(shè)施。

精準(zhǔn)編制全域規(guī)劃，要力求實(shí)效，避免空洞口號、時(shí)尚名詞的泛濫。目前，不少規(guī)劃概念很多，為了讓決策者感到時(shí)髦、新鮮，會(huì)編出一些美妙的詞語，拿出各種漂亮的圖案，擾亂各位書記、市長的視線。當(dāng)然，也不排除部分企業(yè)有“玩概念”圈地的傾向，一些地方也因此以招商引資為名進(jìn)行誘導(dǎo)。

Q：我記得粵東有一座桑浦山，不少歷史文化名人均生長在此山。然而，由于周邊三市缺乏合作機(jī)制，這座山從“公共區(qū)域綠地”逐步淪為垃圾場、采石場。針對這種現(xiàn)象，如何提高都市圈內(nèi)各城市的協(xié)同性?

許瑞生：目前的城市政府管理機(jī)制是在人口還不那么多、全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)聯(lián)度不高的時(shí)代建立起來的，隨著城市的不斷擴(kuò)張和變化，市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和環(huán)境質(zhì)量是不因行政區(qū)域所限定的，在新常態(tài)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，需要更全面界定不同層級政府扮演的不同角色。要突破固有的行政管轄體制，適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段特征創(chuàng)設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制。

目前各地更多的是采取聯(lián)席會(huì)議的制度。我們的協(xié)調(diào)管理機(jī)制的細(xì)化可借鑒歐美各類城市群的協(xié)調(diào)機(jī)制，結(jié)合國情和體制特點(diǎn)加以深入推進(jìn)。如建立一個(gè)特定的大都市區(qū)委員會(huì)，來改進(jìn)大都市區(qū)管理，委員由涵蓋到的相關(guān)市的部門或指定成員組成，這種機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生則需要有相應(yīng)的法規(guī)支持。也就是先通過省人大常委會(huì)立法明確相應(yīng)的職能及財(cái)務(wù)上的分配制度。