許瑞生：漂亮的規(guī)劃擾亂書記們的視線

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廣東省副省長 許瑞生

“珠三角地區(qū)和環(huán)珠三角地區(qū)之間，需要吸取過度開發(fā)的教訓，保留區(qū)域性公共綠地作為緩沖帶，并保護好?；~塘等生態(tài)系統(tǒng)以及鄉(xiāng)村建筑的傳統(tǒng)風貌。”廣東省副省長許瑞生說。

據了解，正在編制中的《珠江三角洲全域規(guī)劃》，進一步關注到“環(huán)珠三角地區(qū)”，把云浮、清遠、河源、汕尾、陽江納入其中。這有別于規(guī)劃期過半的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020)》，在這一版本中，珠三角地區(qū)的主體定為廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州和肇慶等9個地市。“城市，是給人服務的。”許瑞生說，城市首先是公眾溫飽之余對生活環(huán)境的需求，無論是城市規(guī)劃管理者，還是城市的領導者，都應該嘗試一下用現場體驗的辦法，了解市民日常通勤交通的時間和困難。而隨著文明程度的提高，人們參與決策的意識也在日益提高，規(guī)劃編制要充分征求民意。

許瑞生現任廣東省政府分管國土資源、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)建設等工作的副省長，是一名長期在該領域任職的學者型官員。

探索絲路港口城市聯盟

Q：早在1996年，廣東省政府完成了珠江三角洲經濟區(qū)規(guī)劃的編制工作，其中就包括“城市群規(guī)劃”，您當時也是規(guī)劃小組成員。正在編制中的《珠江三角洲全域規(guī)劃》和之前的規(guī)劃有何不同?

許瑞生：“全域規(guī)劃”是“新常態(tài)”思維指導城市化的具體表現。既要覆蓋水面、鄉(xiāng)村地區(qū)等“全域空間”，又要細化到“每一寸土地”，包括傳統(tǒng)村落、?；~塘的劃定。本輪規(guī)劃要把“可為”、“不可為”和“無為而治”的空間，納入長遠空間管理體系。

具體來說，“可為”空間是指可以規(guī)劃建設的空間，也包括部分土地與建筑的“功能康復”，比如某些傳統(tǒng)村落，新建的都是九層磚樓，為了保持村鎮(zhèn)特色，就要研究如何恢復村落景觀。“不可為”空間是劃定生態(tài)紅線的生態(tài)敏感區(qū)，如基本農田、區(qū)域共有生態(tài)綠地，飲用水源保護區(qū)等等。但不是一律嚴格禁止所有行為，要有利于促進其生態(tài)功能的發(fā)揮。“無為而治”空間是將把握不準的土地暫時控制起來，讓后人更有智慧地進行管理開發(fā)這些空間，比如都市之間的開敞區(qū)等。

Q：3月底，經國務院授權，《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》正式發(fā)布，提出充分發(fā)揮深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴、福建平潭等開放合作區(qū)作用，加強廣州、深圳、湛江、汕頭等沿海城市港口建設。這對“全域規(guī)劃”有何影響?

許瑞生：廣東要將國家“一路一帶”戰(zhàn)略、廣東自貿試驗區(qū)積極融入“全域規(guī)劃”中。“全域規(guī)劃”提出，要制定21世紀海上絲綢之路的遺址保護名錄。海上絲路的歷史遺址在珠三角仍可觸摸到，包括?；~塘、十三行貿易、歷史著名廣彩、瓷窯(紋章瓷)、外銷畫、僑批遺產遺址等等，需要將這一系列具有文化符號意義的絲路貿易文化轉化為產業(yè)創(chuàng)新的重要元素。城市規(guī)劃者需要好好摸一摸文化底子，搞清楚哪些古碼頭、古市集、古加工廠是可以重煥光彩的。

歷史上，廣州可以通聯印度加爾各答、法國馬賽、比利時安特衛(wèi)普等港口城市。當前，以廣州港為中心，廣東探索謀劃建立絲路港口城市聯盟。與上海國際航運中心不同，廣州港口合作的背后是城市合作。珠三角要與原海上絲路沿岸若干港口有互動，互設跨境貿易加工區(qū)，通過港口推動城市之間的經濟和文化合作。

明清時期，廣州獨特的“高嶺土+高溫”的瓷器出口到歐洲。直到今天，德國、荷蘭都有自己的“瓷都”，經營著自己的百年品牌，反而以奢侈品出口到中國。那時起，歐洲100多個港口城市組成了“漢莎同盟”，這數百年興衰給我們的啟示是，脫離了國際貿易體系，一個港口城市就不可避免地走向衰落和邊緣化。借助廣東自貿試驗區(qū)的南沙園區(qū)，廣州就能更大尺度地融入國際貿易體系，在通關便利化、貿易便利化方面先行先試。

城市“小而美”常被忽略

Q：廣東省政府印發(fā)的《廣東省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2012-2020年)》，把地級市分為省域中心城市(廣州、深圳)、地區(qū)性中心城市、地方性中心城市，但似乎很多城市都想建成門戶城市或區(qū)域中心城市。而在國內有的省份，地級市的規(guī)劃人口累加起來，是全省現有總人口的2倍不止。

許瑞生：不是每個地級市，在現階段都有條件建成門戶城市或區(qū)域中心城市。地級市應尋找與大都市差異化的發(fā)展途徑，推動城區(qū)擴容提質、聚集發(fā)展，并通過區(qū)域協作，使地級市城區(qū)成為推動周邊各市及市轄縣(區(qū)、市)發(fā)展的重要平臺。

推動城鎮(zhèn)化，不應一哄而上，而應科學規(guī)劃，從容建設。比如，近期在謀劃粵東西北主城區(qū)提質擴容的過程中，有的地級市提出，到2020年要達到百萬人口，這意味著，該市五年內要吸引超過60萬人進入主城區(qū)。實際上城市人口的增長是有科學規(guī)律的。每增加一平方公里的建成區(qū)面積，需要基礎設施的投入多少?每增加一個城市居民，滿足基本公共服務的公共服務設施需要投入多少?政府償債能力如何?都應當有基本準確的定量分析。

Q：現在一提“都市”，大家想到的就是大高樓、大場館、大馬路、大綠地，廣東所有的城市都適用于這種模式嗎?

許瑞生：說到城市綠地，解放后建設綠地隔離帶，是為了生產的防護;綠化荒山的活動強調的是水土保持的功能;改革開放后綠地重視的是景觀和公共空間增加;現階段綠地的拓展是與改善空氣質量、防止城市蔓延聯系在一起的。廣東“綠道”建設的實踐，借鑒了美國線狀開敞空間的經驗，改變原本綠地劃定機械的方法，將“人”引入綠地中，結合“綠道”構成人行、自行車交通系統(tǒng)。

大是一種美，小也是一種美。“小而美”過去時常被忽略。今天，廣東地區(qū)正在推動中心區(qū)利用閑置邊角地建設社區(qū)體育公園，是對基本公共服務均等化和精明增長的進一步積極探索。這既有利于集約節(jié)約用地，也可積極回應加強鄰里交流、提高市民身體素質、延長老年人壽命、減少犯罪率等一系列社會學命題。

再舉個例子：目前的圖書館分類強調的是面積和撥款，省級圖書館為2.5萬平方米，財政撥款為1600萬元。這類劃分會造成部分城市圖書館求大求全。社區(qū)公共圖書館，關鍵在便民。實際上我們利用300到500平方米舊廠房、閑置的公共物業(yè)，就可以建起一座社區(qū)圖書館。

時髦概念會擾亂書記市長

Q：在廣東走了一大圈，我們看到許多城市掛上了“物流新城”、“生態(tài)智能新城”、“數碼特區(qū)”、“合作實驗區(qū)”等各種名頭。您怎么看這種現象?

許瑞生：現在各地都興建各種“城”、“園”，其中不少地方是為了謀求政策紅利，以“城”謀“利”，以“園”求“地”，將有機形成的城市碎片化，自身卻對這些基本概念都不理解。如果用政策新區(qū)套用到城市空間建設中，必然會引起盲目的圈地運動。這是目前城市化進展的一大誤區(qū)!要避免經濟優(yōu)惠政策驅動破壞城市空間生長的有機性。

另外，有的地方為搞一個產業(yè)轉移園區(qū)，拆東補西，把分離在各地的工業(yè)用地湊成園區(qū)。個別城市跳躍式地劃一片土地，就成為一個缺乏產業(yè)功能支撐的新區(qū);或者將城市舊區(qū)或已規(guī)劃建成區(qū)改稱為新區(qū)，通過劃定空間來應付檢查與考核，套用政策支持，這是不可取的。不能用“政策空間”來替代城市規(guī)劃的“實體空間”，否則，將出現“空城”和低效的基礎設施。

精準編制全域規(guī)劃，要力求實效，避免空洞口號、時尚名詞的泛濫。目前，不少規(guī)劃概念很多，為了讓決策者感到時髦、新鮮，會編出一些美妙的詞語，拿出各種漂亮的圖案，擾亂各位書記、市長的視線。當然，也不排除部分企業(yè)有“玩概念”圈地的傾向，一些地方也因此以招商引資為名進行誘導。

Q：我記得粵東有一座桑浦山，不少歷史文化名人均生長在此山。然而，由于周邊三市缺乏合作機制，這座山從“公共區(qū)域綠地”逐步淪為垃圾場、采石場。針對這種現象，如何提高都市圈內各城市的協同性?

許瑞生：目前的城市政府管理機制是在人口還不那么多、全球經濟活動關聯度不高的時代建立起來的，隨著城市的不斷擴張和變化，市場經濟活動和環(huán)境質量是不因行政區(qū)域所限定的，在新常態(tài)的經濟發(fā)展階段，需要更全面界定不同層級政府扮演的不同角色。要突破固有的行政管轄體制，適應城鎮(zhèn)化發(fā)展階段特征創(chuàng)設協調機制。

目前各地更多的是采取聯席會議的制度。我們的協調管理機制的細化可借鑒歐美各類城市群的協調機制，結合國情和體制特點加以深入推進。如建立一個特定的大都市區(qū)委員會，來改進大都市區(qū)管理，委員由涵蓋到的相關市的部門或指定成員組成，這種機構的產生則需要有相應的法規(guī)支持。也就是先通過省人大常委會立法明確相應的職能及財務上的分配制度。