保證金：失衡的信用天平

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建筑行業(yè)保證金的存在,本是為了建立高效率、低風險的行業(yè)規(guī)則，但由于法律、政策以及其它多方面的原因，這種制度很快地在市場競爭的擠壓下變形，成為特定主體的牟利工具。本文主要從法律以及政策視角分析了保證金制度失衡的原因。
    
 保證金：失衡的信用天平
——從法律及政策視角看“保證金”現(xiàn)象
文/繆華昌
 
 保證金現(xiàn)狀及后果

 保證金的主要類型。經(jīng)調(diào)研，目前行業(yè)內(nèi)的“保證金”主要有以下幾種：企業(yè)注冊保證金、民工工資保證金、工程投標保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保修金、安全生產(chǎn)保證金、工期保證金、優(yōu)質(zhì)工程保證金，等等。

 保證金的統(tǒng)計分析。通過對江蘇6家特級資質(zhì)企業(yè)和4家一級資質(zhì)企業(yè)的調(diào)查，筆者得出如下數(shù)據(jù)：2005年至2006年上半年，據(jù)這10家企業(yè)不完全統(tǒng)計，共交納各類“保證金”17.3901億元，其中企業(yè)注冊保證金295萬元，民工工資保證金11646萬元，工程投標保證金61307萬元，履約保證金26058萬元，工程質(zhì)量保證金56118萬元，安全生產(chǎn)保證金16475萬元，工期保證金和優(yōu)質(zhì)工程保證金2002萬元。

江蘇現(xiàn)有建筑企業(yè)10796家，按企業(yè)資質(zhì)等級分，特級企業(yè)19家，一級企業(yè)430家，二級企業(yè)2235家，三級企業(yè)6779家。按照上述統(tǒng)計的結(jié)果推算，全省建筑企業(yè)每年交納的各類保證金大約有百億元之巨。2005年江蘇建筑企業(yè)創(chuàng)利潤總額為113.3億元，所創(chuàng)利潤全額交納各類保證金，尚有較大的缺口，這個缺口只能向銀行借貸。

保證金產(chǎn)生的不良后果。保證金主要來自于建筑施工企業(yè)的流動資金，其中不少部分是借之于銀行。以微利為特征的建筑施工企業(yè)，2005年江蘇全省建筑施工企業(yè)的平均利潤率不足2.2%，企業(yè)流動資金本來就少得可憐，這些保證金的交納，幾乎耗干了企業(yè)所有的流動資金。為了接工程、攬業(yè)務(wù)，使企業(yè)生存下去，向銀行借貸，無疑進一步增加了企業(yè)的負擔。巧婦難為無米之炊，建筑企業(yè)無流動資金，怎么能擴大再生產(chǎn)呢？ 

對保證金的分析

這幾年悄悄刮起的“保證金”之風，使建筑企業(yè)不堪負重。這些“保證金”究竟有著什么樣的由頭？是否合法合理呢？

企業(yè)注冊保證金。無上位法支持，地方保護主義的產(chǎn)物，一般按施工企業(yè)資質(zhì)收取，各地標準不一，一般都在30～100萬元之間。保證什么？是保證入駐企業(yè)不違規(guī)，還是保證入駐企業(yè)在該埠能承接到工程，目的不明確。但該款項一定要繳，否則在當?shù)厝氩涣碎T。國家建設(shè)行政主管部門不是說特級、一級企業(yè)可以在全國流動嗎？上有政策，下有對策，地方建筑主管部門設(shè)限，邁不過這個坎，就甭想進入該市場。而且這種保證金一旦沉淀下來，就是幾年或是更多年的事了。

民工工資保證金。過去施工企業(yè)曾經(jīng)有拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象，此事驚動了高層領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)過近幾年的清欠工作，已經(jīng)取得了階段性成果。從清欠的過程看，不可否認，確有少數(shù)建筑企業(yè)的害群之馬或包工頭卷款潛逃，使辛苦勞碌的農(nóng)民工拿不到應(yīng)得的工資，但這畢竟是少數(shù)。而拖欠農(nóng)民工工資的源頭在業(yè)主，在于拖欠建筑施工企業(yè)的工程款。清欠工作持續(xù)到今天，真正該打板子的是業(yè)主，是業(yè)主中的政績工程，空手套白狼的房地產(chǎn)開發(fā)工程，投資資金準備不足的形象工程。如今板子反過來打到了建筑施工企業(yè)身上，強制要求施工企業(yè)預(yù)交民工工資保證金的做法雖有上位法支持，但不盡情理。
工程投標保證金。有上位法支持，2003年5月正式實施的《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》作了明確規(guī)定，“招標人可以在招標文件中要求投標人交納投標保證金。投標保證金除現(xiàn)金外，可以是銀行出據(jù)的保函，保兌支票或現(xiàn)金支票”；“投標保證金一般不得超過投標總價的2%，但最高不得超過80萬元人民幣”；“招標人要求中標人提供履約保證金或其他形式履約擔保，不得強制要求中標人墊付中標項目建設(shè)資金?！边@樣的投標保證金，不中標，一般在兩個月內(nèi)，投標人經(jīng)催討尚能追回，如中了標，那就很難追回了，絕大多數(shù)都轉(zhuǎn)入履約保證金欄目下。試想一個年施工產(chǎn)值過10億元的企業(yè)，一年不需要承接太多的工程，以20個項目估算，僅投標保證金就能將1600萬元資金沉淀到招標人帳戶上，這里尚未計算有法不依超標收取的部分。

這樣的投標保證金，是檢驗投標單位對承建該項工程的誠意嗎？主動參與投標就是誠意，還有什么另外的誠意可懷疑的呢？是檢驗投標人的經(jīng)濟實力和信用嗎？這一方面在投標之先招標人就已組織相關(guān)人員對投標單位作過經(jīng)濟實力與信用的考察；另一方面僅靠80萬元又如何能檢驗投標單位的真正實力？有一種說法，是為了保證經(jīng)紀人的傭金有著落?，F(xiàn)在我國建筑工程信息一般是通過各級政府工程交易中心或報刊網(wǎng)絡(luò)發(fā)布招標信息的，個中無經(jīng)紀人可作傭，因此無傭金可言。倒是工程交易中心要組織發(fā)標、評標、開標等，需要一定的支出，但一次投標無論如何也不需要80萬元或及其以上的工程交易費用。因此招標保證金雖有上位法支持，但本身具有明顯的缺陷。

履約保證金。有上位法支持，2000年1月1日實施的《招標投標法》第四十六條規(guī)定，“招標文件要求中標人提交履約保證金的，中標人應(yīng)當提交?！边@里沒有明確交納標準、方式以及退還時間；隨后在2003年5月1日正式實行的七部委《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》第六十二條規(guī)定，“招標人要求中標人提交履約保證金或者其他形式的履約擔保的，招標人應(yīng)當同時向中標人提供工程款支付擔?！??！罢袠巳瞬坏蒙米蕴岣呗募s保證金，不得強制要求中標人墊付中標項目建設(shè)資金?！边@個文件同樣沒有明確履約保證金的交納標準、方式及退還時間，因此在履約保證金的問題上由于理解不同，執(zhí)行方式上出現(xiàn)了混亂，在招標書規(guī)定的履約保證金從標的1%到5%不等，但多數(shù)是以標的即總造價的5%收取的。法律法規(guī)上的這一欠缺又苦了施工企業(yè)，仍以一個特級或一級資質(zhì)企業(yè)計，每年可接20項工程，施工總產(chǎn)值仍以10個億計，投入的履約保證金又將是5000萬元，而這5000萬元資金沉淀的時間更是無限期的。一旦工程結(jié)算了，質(zhì)量保修金的事又提上了議事日程，《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》都強調(diào)了工程質(zhì)量保修制度，而且具體劃定了分部分項工程保修年限。如何交納質(zhì)量保修金，法律上沒有明確的說法，因此建設(shè)業(yè)主根據(jù)這一點提出了收取質(zhì)量保修金的由頭，如果承包商不及時修復(fù)，業(yè)主則可以用保修金另請他人修復(fù)，于是履約保證金又被延展為工程質(zhì)量保修金，很有可能成為施工企業(yè)永無指望的呆壞帳。

工程質(zhì)量保修金。無上位法支持。但在過度競爭的建筑市場上，作為市場稀缺資源的工程承包權(quán)，交易平等是奢望，話語權(quán)在投資方，如果業(yè)主從制定發(fā)包文件開始，就打定主意要收取施工單位的履約保證金、質(zhì)量保修金，施工單位想抵制也難，除非所有施工企業(yè)都不去投他這個標，一旦簽訂了工程合同，想脫身就很難了。承如前面所述，《建筑法》第62條強調(diào)了“建筑工程實行質(zhì)量保修制”，并明確了保修范圍和時限；《建筑工程質(zhì)量管理條例》在第六章建筑工程質(zhì)量保修欄目下，第40條側(cè)重敘述了各分部分項工程的最低保修年限，第41條強調(diào)了施工單位應(yīng)當履行的保修義務(wù)并對造成質(zhì)量問題所承擔的賠償責任，這兩個法規(guī)文件都沒有提出交納質(zhì)量保修金的概念，強收質(zhì)量保修金理應(yīng)是違法行為，但承包商無法拒絕，行政管理部門無人制止，因此就只能聽之任之了。

安全生產(chǎn)保證金。無上位法支持?！督ㄖā芬砸粋€章節(jié)、16條，《建筑工程安全生產(chǎn)管理條例》以8章、71條強調(diào)了加強建筑工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，保證人民群眾生命和財產(chǎn)安全的重要性，明確了建筑生產(chǎn)過程中各方行為主體的責任，但都沒有提出交納安全生產(chǎn)保證金的條款。建筑業(yè)屬高、危、臟、累行業(yè)，人命關(guān)天，因此各級政府及行業(yè)主管部門都十分重視建筑安全生產(chǎn)。正是在這一背景下，各地方建筑市場相關(guān)主管部門又想起了讓人最容易想起的一招，用“錢”保平安，征收在該市場注冊施工企業(yè)的安全生產(chǎn)保證金。各地收取的標準不一，但施工資質(zhì)高、承接工程任務(wù)相對多的企業(yè)收取的保證金數(shù)額也就相對高。施工企業(yè)對安全生產(chǎn)保證金紛紛質(zhì)疑：真能保證安全嗎？社會認同的理念是，搞好高危行業(yè)的安全生產(chǎn)關(guān)鍵在于人的思想認識、重視程度，管理、監(jiān)察措施的完善程度，安全生產(chǎn)責任制落實的密實度、兌現(xiàn)度。對建筑施工企業(yè)收取安全生產(chǎn)保證金，只能進一步增加施工企業(yè)的經(jīng)濟壓力。

工期保證金。無上位法支持。施工工期，國家過去是有定額規(guī)定的，市場經(jīng)濟體制下，過去的一些老定額已不完全被人們所遵循?，F(xiàn)在的投資業(yè)主，恨不得你今天簽了合同，明天就要你把房子蓋起來，以保證他們的投資效益。但作為鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)的房屋主體，水泥的凝固期是有科學界定的，達不到規(guī)定的凝固時間，是不可以上新樓層的。因此現(xiàn)在工程承包合同中，均有施工工期一說，對施工工期，施工單位是要經(jīng)過準確計算后才能承諾的。一旦簽了合同，工期就受法律保護，但業(yè)主不相信法律，而相信金錢，你要承包工程，就必須交納工期保證金。承諾期內(nèi)完工了，保證金無疑退還施工企業(yè)，過期了則作為罰金，予以沒收；工期提前了，業(yè)主獎不獎勵施工單位呢？一般合同里是沒有的。且不說合同中權(quán)利義務(wù)是否對稱的問題，就工期而言，由于建筑產(chǎn)品多為露天作業(yè)，受氣候、環(huán)境影響的因素很多，一旦遇有惡劣氣候、環(huán)境，或其他人為因素，施工工期過了承諾期，倒霉的只能是施工企業(yè)，且這種保證金從施工開始，到竣工交付，周期一般都在幾個月甚至一、兩年以上，施工企業(yè)的流動資金只能無償?shù)爻恋碓跇I(yè)主手中。

優(yōu)質(zhì)工程保證金。施工企業(yè)對此更顯無奈。國家明確的是合格工程，沒有一條法律條款要求施工企業(yè)都必須創(chuàng)優(yōu)質(zhì)工程的。中國建筑業(yè)協(xié)會設(shè)立了國家優(yōu)質(zhì)工程魯班獎，其意義在于引導(dǎo)企業(yè)爭創(chuàng)優(yōu)質(zhì)精品工程，且不說一個魯班獎工程施工企業(yè)要多花工多費料，就說全國每年成千上萬個工程項目，但中建協(xié)每年只評80個魯班獎，因此施工企業(yè)一般是不敢輕易承諾創(chuàng)魯班獎的。要說省、市優(yōu)工程，也是好中選好，優(yōu)中選優(yōu)，要得個省、市優(yōu)質(zhì)工程獎杯也相當不易。強要施工企業(yè)創(chuàng)優(yōu)質(zhì)工程，確實有點難為他們。但為了承接該項工程，有時也只好咬牙承諾。而一經(jīng)承諾，你就必須交納優(yōu)質(zhì)工程保證金，這里同樣有獎罰不對稱的經(jīng)濟問題，更重要的是業(yè)主通過設(shè)立該項目再在施工企業(yè)頭上謀取利益。面對如此保證金，施工企業(yè)如何能夠承載？