時(shí)評(píng)：城鎮(zhèn)化要有施展空間

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城鎮(zhèn)化要有施展空間

一直以為座落在北京北海的團(tuán)城是世界上最小的城，但最近搜索互聯(lián)網(wǎng)卻發(fā)現(xiàn)，西班牙、南斯拉夫、海牙等很多國(guó)家都自稱(chēng)擁有世界上最小的城。這些小城雖各具特色，但共同之處是住的人很少，城市功能健全，否則不能稱(chēng)其為城。如果天下之城皆以小巧玲瓏為美，恐怕解決中國(guó)數(shù)億人口的城鎮(zhèn)化問(wèn)題將遙遙無(wú)期。

城鎮(zhèn)需要足夠的空間才能容納較多的人口，提供宜居的生活環(huán)境，而對(duì)空間的規(guī)劃水平很大程度上決定了城鎮(zhèn)的魅力和活力。中國(guó)的城鎮(zhèn)建設(shè)多是千城一面、攤大餅式的發(fā)展模式，土地供求矛盾尖銳，存量土地利用效率不高，增量土地供應(yīng)不足。一方面國(guó)土部門(mén)的供地計(jì)劃連續(xù)數(shù)年“超支”，似乎土地供應(yīng)強(qiáng)勁;另一方面，“地王”頻出，地方政府急呼建設(shè)用地指標(biāo)不夠。造成這些問(wèn)題，與中國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃及土地制度直接相關(guān)。

首先，中國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃編制和審核的權(quán)限相對(duì)比較集中。城鎮(zhèn)規(guī)劃要經(jīng)過(guò)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)逐級(jí)審核，規(guī)劃編制則大都由其所屬的少數(shù)幾個(gè)城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)制定。盡管在編制規(guī)劃中會(huì)考慮人文歷史、地理、環(huán)境等地區(qū)特色，但長(zhǎng)期由同一支隊(duì)伍編規(guī)劃，難免陷入路徑依賴(lài)，成為各地“千城一面”的重要原因。

中國(guó)主要城市規(guī)劃的審批權(quán)集中于中央政府，各地政府對(duì)下一級(jí)城鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行審批。每經(jīng)過(guò)一道審批都要組織專(zhuān)家論證，相關(guān)政府部門(mén)召開(kāi)專(zhuān)門(mén)會(huì)議研究。由于審批環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)，往往造成規(guī)劃批準(zhǔn)滯后于形勢(shì)發(fā)展。在規(guī)劃執(zhí)行中難免出現(xiàn)邊調(diào)整邊申報(bào)新規(guī)劃的情況。規(guī)劃層層審批、集中審批，卻并沒(méi)有樹(shù)立權(quán)威。

其次，土地計(jì)劃管理方式不適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，在城鎮(zhèn)化初期會(huì)劃定較大的面積進(jìn)行規(guī)劃，這時(shí)城鎮(zhèn)人口密度會(huì)較小。但隨著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的完善，城鎮(zhèn)人口密度逐步提高。中國(guó)目前的供地方式是，每年根據(jù)上年土地利用情況和人口增加的規(guī)模，幾乎是均等供應(yīng)土地，實(shí)際上不利于制定和實(shí)施城鎮(zhèn)發(fā)展的整體規(guī)劃。

土地是城鎮(zhèn)的載體，也是促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的生產(chǎn)要素。既是生產(chǎn)要素，就應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。但土地的計(jì)劃管理抑制了土地市場(chǎng)發(fā)育。政府完全壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，并對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地執(zhí)行不同的價(jià)格，扭曲了價(jià)格和供求關(guān)系。2004年，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，國(guó)家加大了土地計(jì)劃管理力度，這一舉措原本是抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的臨時(shí)性調(diào)控政策，但時(shí)至今日已從短期政策變成長(zhǎng)期政策，難以適應(yīng)當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的新形勢(shì)。

第三，城鎮(zhèn)規(guī)劃與其他規(guī)劃銜接不夠。城鎮(zhèn)規(guī)劃要對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行全面部署。但是目前涉及城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃較多，包括土地規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。這些規(guī)劃往往與城鎮(zhèn)規(guī)劃提出的空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配置存在矛盾。特別是土地規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃誰(shuí)服從誰(shuí)的問(wèn)題顯得更為突出，增加了城鎮(zhèn)規(guī)劃統(tǒng)籌城鎮(zhèn)整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的難度。

綜觀世界城鎮(zhèn)化程度和質(zhì)量較高的國(guó)家，在處理規(guī)劃與土地供應(yīng)關(guān)系上有很多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。一般來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)的總體格局、規(guī)模需要政府干預(yù)，但生產(chǎn)要素特別是土地供給主要由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。大部分城市在發(fā)展初期需要較多土地供給，發(fā)展到一定程度對(duì)土地的需求開(kāi)始減少，最終不再占用新地。

為滿(mǎn)足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，中國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃方式與土地供應(yīng)方式同步進(jìn)行改革。結(jié)合十八屆三中全會(huì)簡(jiǎn)政放權(quán)的改革思路，當(dāng)前有必要調(diào)整中央和地方對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃的審批權(quán)限、簡(jiǎn)化規(guī)劃審批內(nèi)容，把規(guī)劃審批權(quán)限主要放到地方。國(guó)務(wù)院相關(guān)主管部門(mén)主要是提出城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的原則，指導(dǎo)地方編好規(guī)劃。同時(shí)，各地應(yīng)統(tǒng)籌考慮國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃“三規(guī)”的銜接和協(xié)調(diào)。在一個(gè)平臺(tái)上，使“三規(guī)”涉及的發(fā)展目標(biāo)、人口規(guī)模、建設(shè)用地指標(biāo)、城鄉(xiāng)增長(zhǎng)邊界、功能布局、土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等方面統(tǒng)一落到“一張圖”上。

城鎮(zhèn)化作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要引擎，需要有施展的空間，須保障城鎮(zhèn)化的土地需求。當(dāng)前應(yīng)退出經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)土地計(jì)劃供應(yīng)管理模式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，增加建設(shè)用地供給。允許農(nóng)村對(duì)宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等“三權(quán)”開(kāi)展抵押、擔(dān)保等，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，盤(pán)活土地資源。

中國(guó)建設(shè)行業(yè)大數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)，工程造價(jià)信息價(jià)、指導(dǎo)價(jià)、參考價(jià)，登錄http://查看更多……