時評：城鎮(zhèn)化要有施展空間

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城鎮(zhèn)化要有施展空間

一直以為座落在北京北海的團城是世界上最小的城，但最近搜索互聯(lián)網(wǎng)卻發(fā)現(xiàn)，西班牙、南斯拉夫、海牙等很多國家都自稱擁有世界上最小的城。這些小城雖各具特色，但共同之處是住的人很少，城市功能健全，否則不能稱其為城。如果天下之城皆以小巧玲瓏為美，恐怕解決中國數(shù)億人口的城鎮(zhèn)化問題將遙遙無期。

城鎮(zhèn)需要足夠的空間才能容納較多的人口，提供宜居的生活環(huán)境，而對空間的規(guī)劃水平很大程度上決定了城鎮(zhèn)的魅力和活力。中國的城鎮(zhèn)建設(shè)多是千城一面、攤大餅式的發(fā)展模式，土地供求矛盾尖銳，存量土地利用效率不高，增量土地供應(yīng)不足。一方面國土部門的供地計劃連續(xù)數(shù)年“超支”，似乎土地供應(yīng)強勁;另一方面，“地王”頻出，地方政府急呼建設(shè)用地指標(biāo)不夠。造成這些問題，與中國城鎮(zhèn)規(guī)劃及土地制度直接相關(guān)。

首先，中國城鎮(zhèn)規(guī)劃編制和審核的權(quán)限相對比較集中。城鎮(zhèn)規(guī)劃要經(jīng)過住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門逐級審核，規(guī)劃編制則大都由其所屬的少數(shù)幾個城市的規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)制定。盡管在編制規(guī)劃中會考慮人文歷史、地理、環(huán)境等地區(qū)特色，但長期由同一支隊伍編規(guī)劃，難免陷入路徑依賴，成為各地“千城一面”的重要原因。

中國主要城市規(guī)劃的審批權(quán)集中于中央政府，各地政府對下一級城鎮(zhèn)規(guī)劃進行審批。每經(jīng)過一道審批都要組織專家論證，相關(guān)政府部門召開專門會議研究。由于審批環(huán)節(jié)多、時間長，往往造成規(guī)劃批準(zhǔn)滯后于形勢發(fā)展。在規(guī)劃執(zhí)行中難免出現(xiàn)邊調(diào)整邊申報新規(guī)劃的情況。規(guī)劃層層審批、集中審批，卻并沒有樹立權(quán)威。

其次，土地計劃管理方式不適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。從國外經(jīng)驗看，在城鎮(zhèn)化初期會劃定較大的面積進行規(guī)劃，這時城鎮(zhèn)人口密度會較小。但隨著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的完善，城鎮(zhèn)人口密度逐步提高。中國目前的供地方式是，每年根據(jù)上年土地利用情況和人口增加的規(guī)模，幾乎是均等供應(yīng)土地，實際上不利于制定和實施城鎮(zhèn)發(fā)展的整體規(guī)劃。

土地是城鎮(zhèn)的載體，也是促進城鎮(zhèn)發(fā)展的生產(chǎn)要素。既是生產(chǎn)要素，就應(yīng)當(dāng)讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。但土地的計劃管理抑制了土地市場發(fā)育。政府完全壟斷土地一級市場，并對房地產(chǎn)開發(fā)用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地執(zhí)行不同的價格，扭曲了價格和供求關(guān)系。2004年，為應(yīng)對經(jīng)濟過熱，國家加大了土地計劃管理力度，這一舉措原本是抑制經(jīng)濟過熱的臨時性調(diào)控政策，但時至今日已從短期政策變成長期政策，難以適應(yīng)當(dāng)前城鎮(zhèn)化進程加快的新形勢。

第三，城鎮(zhèn)規(guī)劃與其他規(guī)劃銜接不夠。城鎮(zhèn)規(guī)劃要對一定時期內(nèi)城鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)進行全面部署。但是目前涉及城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃較多，包括土地規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。這些規(guī)劃往往與城鎮(zhèn)規(guī)劃提出的空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配置存在矛盾。特別是土地規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃誰服從誰的問題顯得更為突出，增加了城鎮(zhèn)規(guī)劃統(tǒng)籌城鎮(zhèn)整體和長遠發(fā)展的難度。

綜觀世界城鎮(zhèn)化程度和質(zhì)量較高的國家，在處理規(guī)劃與土地供應(yīng)關(guān)系上有很多經(jīng)驗值得借鑒。一般來說，城鎮(zhèn)的總體格局、規(guī)模需要政府干預(yù)，但生產(chǎn)要素特別是土地供給主要由市場調(diào)節(jié)。大部分城市在發(fā)展初期需要較多土地供給，發(fā)展到一定程度對土地的需求開始減少，最終不再占用新地。

為滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，中國應(yīng)當(dāng)對城鎮(zhèn)規(guī)劃方式與土地供應(yīng)方式同步進行改革。結(jié)合十八屆三中全會簡政放權(quán)的改革思路，當(dāng)前有必要調(diào)整中央和地方對城鎮(zhèn)規(guī)劃的審批權(quán)限、簡化規(guī)劃審批內(nèi)容，把規(guī)劃審批權(quán)限主要放到地方。國務(wù)院相關(guān)主管部門主要是提出城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的原則，指導(dǎo)地方編好規(guī)劃。同時，各地應(yīng)統(tǒng)籌考慮國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃“三規(guī)”的銜接和協(xié)調(diào)。在一個平臺上，使“三規(guī)”涉及的發(fā)展目標(biāo)、人口規(guī)模、建設(shè)用地指標(biāo)、城鄉(xiāng)增長邊界、功能布局、土地開發(fā)強度等方面統(tǒng)一落到“一張圖”上。

城鎮(zhèn)化作為中國經(jīng)濟的重要引擎，需要有施展的空間，須保障城鎮(zhèn)化的土地需求。當(dāng)前應(yīng)退出經(jīng)濟過熱時土地計劃供應(yīng)管理模式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，增加建設(shè)用地供給。允許農(nóng)村對宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等“三權(quán)”開展抵押、擔(dān)保等，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，盤活土地資源。

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