傅帥雄：適合中國國情的十大新型城鎮(zhèn)化經(jīng)驗和思路

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

北京大學(xué)光華管理學(xué)院黨辦副主任 傅帥雄博士

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式是不適合中國國情的。城鎮(zhèn)化的目標是什么?是為了實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，把人們生活質(zhì)量的提高擺在首位。根據(jù)國家統(tǒng)計局的資料，迄今為止，中國城鎮(zhèn)化率已略高于50%。但根據(jù)研究中國城鎮(zhèn)化的專家的意見，中國目前的實際城鎮(zhèn)化率還不到40%。理由是：中國至今仍存在城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，城鎮(zhèn)中一些農(nóng)民工雖然在城鎮(zhèn)中已是常住人口，但農(nóng)民戶籍未變，身份仍是“農(nóng)民”，不能同城市居民享受同等待遇;特別是涉及新生代農(nóng)民工的問題，更是如此，從而選擇適合中國國情的城鎮(zhèn)化模式就更有迫切意義。以下主要介紹一下適合中國國情的新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗和思路。

(一)承包地流轉(zhuǎn)

農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化進程中，通過承包地的流轉(zhuǎn)，土地的重新規(guī)劃，有效地解決了土地資源不足以及土地資源浪費等問題。承包地流轉(zhuǎn)主要有三種形式，即轉(zhuǎn)包、租賃和入股。轉(zhuǎn)包就是指承包方將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。租賃是指承包方將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。土地入股是指承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，入股組成股份公司或合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。通過承包地的合理流轉(zhuǎn)，最終將土地集中到種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社以及農(nóng)業(yè)企業(yè)手中，實現(xiàn)了土地的高效利用，推動農(nóng)業(yè)的規(guī)?；图s化發(fā)展，為進一步釋放農(nóng)村剩余勞動力，推動城鎮(zhèn)化的順利進行創(chuàng)造了重要條件。

(二)宅基地置換

隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，大量農(nóng)民進城務(wù)工，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作的農(nóng)民，通過宅基地的置換在城鎮(zhèn)換取相應(yīng)的社會保障。置換的具體流程是農(nóng)民進城后將宅基地交給政府，政府根據(jù)耕地增減掛鉤原則，將宅基地平整為耕地，而多出來的耕地指標，被調(diào)整為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。同時將多出的城鎮(zhèn)用地出讓，并將這部分土地增值溢價的一部分返還給農(nóng)民，換取城鎮(zhèn)的政策保障房，商品房以及相應(yīng)的社會保障。通過農(nóng)村宅基地的置換，一定程度上為進城務(wù)工的農(nóng)民提供了穩(wěn)定的經(jīng)濟保障，同時也解決了城鎮(zhèn)用地緊張問題。

(三)產(chǎn)權(quán)認定

承包地流轉(zhuǎn)以及宅基地置換的前提條件是要對農(nóng)民的承包地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)民房屋的產(chǎn)權(quán)進行確定。沒有產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民蓋的房子不能抵押，不能轉(zhuǎn)讓，甚至連出租都困難，只有農(nóng)民有了產(chǎn)權(quán)，才能有效地保證并增加其財產(chǎn)性收入，其相應(yīng)權(quán)益才能得到法律的保護。這樣，進城的農(nóng)民可以放心將土地、房屋進行轉(zhuǎn)包、租賃或入股，在收入增加的同時，也不再擔(dān)心因沒有維權(quán)的法律憑證而使自己的權(quán)益受到侵害，解決了離開農(nóng)村的后顧之憂。清楚的產(chǎn)權(quán)界定是市場交易的前提，2011年12月召開的中央農(nóng)村工作會議已經(jīng)明確提出了土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利，任何人都無權(quán)剝奪。因此，在現(xiàn)階段，尊重并保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，并從法律、制度層面確權(quán)、還權(quán)及維權(quán)，是城鎮(zhèn)化進程中各項工作開展的重要基礎(chǔ)。

(四)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)

農(nóng)村家庭土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以來，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到了釋放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不斷提高。但隨著科技的進步以及農(nóng)業(yè)機械的更新，以家庭農(nóng)田為單位精耕細作的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求，以家庭為單位的農(nóng)民也難以拿出充裕的資金購買新型農(nóng)業(yè)機械或?qū)r(nóng)業(yè)進行技術(shù)改良。再加上近年來受到通貨膨脹的沖擊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上漲，農(nóng)民單純靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能獲得的收入十分有限，與城鎮(zhèn)居民的收入差距也不斷拉大。在這種條件下，有必要對現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式進行調(diào)整，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將改變過去以勞動力投入為主要生產(chǎn)要素的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，并通過規(guī)模化、機械化以及技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向資本和技術(shù)密集型行業(yè)轉(zhuǎn)變，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，在原有的耕地面積上獲得更多的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。具體而言，農(nóng)民通過農(nóng)田租賃、入股等多種形式與種植大戶、專業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)簽訂協(xié)議，交由種植大戶、專業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)對農(nóng)田進行規(guī)?；N。種植大戶、專業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)有資金有技術(shù)也有設(shè)備，他們通過規(guī)?；蜋C械化生產(chǎn)，降低了農(nóng)業(yè)邊際生產(chǎn)成本，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，并獲得可觀的利潤。而農(nóng)民除了定期獲得土地租金、股份紅利以外，還可以通過選擇外出務(wù)工或被聘為農(nóng)業(yè)工人而獲得額外勞動報酬，實現(xiàn)了收入的增加。同時，更多的農(nóng)村剩余勞動力也得到了釋放，可以參與到城鎮(zhèn)的第二或第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)中來。

(五)農(nóng)村金融支持

大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社、資金互動社、小額貸款公司等農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)，為農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、擴大生產(chǎn)規(guī)模提供必要的資金支持。當(dāng)前，農(nóng)民貸款難這一問題十分突出，而導(dǎo)致農(nóng)民貸款難主要源于兩方面的原因，第一，農(nóng)民可用于抵押貸款的資產(chǎn)十分有限，而農(nóng)民的承包地、房屋由于沒有產(chǎn)權(quán)，因此無法進行抵押，出于風(fēng)險考慮，銀行也就自然不愿放貸。即使在農(nóng)民的承包地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)認定，可以抵押貸款的前提下，銀行貸款也會有顧慮，要是貸款到期農(nóng)民不還款，銀行又如何處理這些作為抵押品的土地和房屋?對于農(nóng)民的承包地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)，銀行是無權(quán)進行隨意出售的。第二，銀行對農(nóng)民的信用狀況和資產(chǎn)情況不了解，即使要了解其成本及難度也不小，另外農(nóng)民貸款多為小額貸款，收益也有限，再加上沒有一定的擔(dān)保，銀行自然不愿貸款。因此，為解決這兩方面的問題，首先可以在省、市一級成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，把到期不還的抵押品進行網(wǎng)上公示，吸引買主，成交后將地產(chǎn)和房產(chǎn)的交易金額直接劃到銀行抵債，解決銀行抵押品處理問題。這里需要注意的是，貸款的額度要有控制，避免農(nóng)民的土地和房屋因無法還貸而直接破產(chǎn)和無家可歸，這里可以借鑒重慶的做法，即將部分財政扶貧款和補貼資金轉(zhuǎn)為農(nóng)民信貸基金，為農(nóng)民支付銀行貸款利息，轉(zhuǎn)“輸血”變?yōu)?ldquo;造血”，在減輕農(nóng)民還貸壓力的同時鼓勵農(nóng)民進行貸款創(chuàng)業(yè)和擴大再生產(chǎn)。針對第二個問題，可以成立縣一級的農(nóng)村信用社擔(dān)保中心，以此作為農(nóng)民和銀行之間的中介機構(gòu)，調(diào)查貸款人的信用狀況、資產(chǎn)負債狀況并為貸款人擔(dān)保向銀行進行貸款。