再解“代建制”——政府工程“代建制”的若干實務(wù)

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《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于投資體制改革的決定》的先后出臺，之于“代建制”，一如催化劑，促進了政府工程“代建制”在部分地區(qū)的大力推行。其速之急促，甚有泛濫之虞。筆者以為，“代建制”的目的意義，在于政府意圖籍此實現(xiàn)其財政投資績效最大化的目標(biāo)。如果盲目激進地推動，恐欲速則不達，甚至有悖于國家提倡"代建制"的初衷。因此，廣泛研究"代建制"理論，集中探討其實踐的要務(wù)，是十分必要和緊迫的工作。茲就深圳政府工程"代建制"策劃安排的若干問題，提呈個人意見和建議，供有關(guān)部門和業(yè)界參考研討。 　　
　　當(dāng)前政府工程的行政管理背景
　　深圳市政府歷來秉承對政府工程嚴格監(jiān)管的高度關(guān)注和銳意改革的先進理念?！渡钲谑姓顿Y項目管理條例》及其相關(guān)法規(guī)的執(zhí)行，為政府工程的規(guī)范管理和改革提供法律依據(jù)和政策環(huán)境。政府工程自計劃立項、設(shè)計管理、招投標(biāo)、工程施工直至竣工資產(chǎn)移交的全過程，都應(yīng)在有效的受控狀態(tài)中進行。政府工程前期計劃立項、由市發(fā)展與改革部門配合市人大按照程序進行管理，其深度已經(jīng)深化細化至由專業(yè)評審機構(gòu)對項目概算的嚴格審批程序。城市規(guī)劃和工程設(shè)計的政府行政管理一直由市規(guī)劃部門負責(zé)，在技術(shù)設(shè)計和施工圖設(shè)計階段，除了規(guī)劃部門的審核外，交通和水務(wù)部門分別管理轄下行業(yè)的施工圖評審等工作?！渡钲谑姓顿Y項目管理條例》對工程實施階段的招投標(biāo)、財政支付、施工管理、審計、監(jiān)察等各個環(huán)節(jié)的嚴格監(jiān)管都賦予了全面完整的定義。理論上，深圳政府工程（除抗災(zāi)救險等應(yīng)急工程）在項目前期階段都應(yīng)當(dāng)達到投資計劃明確，工程設(shè)計完整的條件。深圳政府工程的財政資金保障是充裕的，尤其是財政集中支付制度的施行和完善，為保證政府工程的順利進展創(chuàng)造了十分良好的資金條件。
　　因此，項目計劃立項和工程設(shè)計基本完成，投入項目的資金充分到位，是我們對深圳政府工程“代建制”的行政管理環(huán)境的分析結(jié)論。
　　“代建制”管理的目標(biāo)設(shè)計
　　如同筆者在本刊04年02期撰文所述，代建管理的目的，是解決以往政府工程普遍存在的投資計劃增長、法人責(zé)任缺位、業(yè)主組織臃腫、投資績效低下等問題。同時，通過"代建制"的實踐，培育政府相關(guān)部門對"代建制"項目的管理技術(shù)和經(jīng)驗，扶持企業(yè)在未來環(huán)境中進行工程管理的競爭能力。當(dāng)前個別政府工程項目的"代建制"實踐，應(yīng)當(dāng)朝向這個目的來設(shè)計目標(biāo)。簡單地說，我們施行“代建制”，應(yīng)當(dāng)進行價值工程分析。經(jīng)濟效益上要定量評估，測算和評價"代建制"相對于常規(guī)管理方式的實際價值空間，在管理上著意進行政策研究、管理技術(shù)、人才資源的積累。在代建項目信息系統(tǒng)的建立運作的基礎(chǔ)上，最終通過績效評估或后評價，衡"代建"之工，量效益之值，為未來"代建制"的大面積推行積累、提供指導(dǎo)意見和操作實務(wù)。
　　 CM、GC還是PM？
　　目前國際上流行的形形色色的工程投資、管理模式?；蚨嗷蛏俚卮嬖谥c"代建制"意義趨近、相互融合的因素。筆者認為，以目前深圳政府工程管理的行政環(huán)境和資金財力，工程管理CM、施工總承包GC和項目管理PM這三種最被廣泛采用的模式可以成為深圳政府工程"代建制"管理的選擇。
　　CM(Construction Management)模式一般按照業(yè)主（"代建制"項目的政府）委托CM公司，作為承包商進行施工管理，同時影響設(shè)計活動，按"成本加利潤"結(jié)算的方式進行。實際上，CM模式近似于工程總承包管理方式。CM公司與業(yè)主緊密而對立的經(jīng)濟合同關(guān)系，在界定責(zé)任、分配利益和安排風(fēng)險等方面均有鮮明的立場。其中Fast-Track的組織方式作為CM的顯著特點之一，更有利于項目建設(shè)工期目標(biāo)的實現(xiàn)，這也往往是當(dāng)前"代建制"項目最為迫切的目標(biāo)訴求。
　　GC(General Contractor)施工總承包商與業(yè)主的合同關(guān)系較為簡明。承包商按照施工圖設(shè)計完成合同標(biāo)的建造工作，部分或全部地分包工程內(nèi)容并承擔(dān)全部工程的承包商責(zé)任，較多地采用固定總價包干LSTK的結(jié)算方式。對“代建制”工程而言，GC模式的缺點是它并沒有在最大程度上減少業(yè)主在項目中的管理責(zé)任和事務(wù)性工作。
　　PM（Project Management）在"代建制"項目中的應(yīng)用，近似于國內(nèi)實施的建設(shè)監(jiān)理制度的再版。PM機構(gòu)作為業(yè)主的咨詢服務(wù)商，與實施施工管理的承包商并沒有直接的合同關(guān)系。雖然其咨詢服務(wù)酬金的結(jié)算方式較為簡單，但在組織實施工程施工方面缺乏強烈的積極主動性和直接有效的控制能力，尤其是在目前國內(nèi)PM主體市場并不發(fā)育的局面下。
　　筆者個人意見，雖然在合同設(shè)計、招投標(biāo)組織等準(zhǔn)備階段存在更高的要求和難度，CM應(yīng)該是實施當(dāng)前“代建制”的更有利的模式。