袁牧：城市設(shè)計(jì)要合法化，不要法條化

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城市設(shè)計(jì)的法律地位在業(yè)界一直有爭(zhēng)論，對(duì)此北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)袁牧認(rèn)為，城市設(shè)計(jì)是城市規(guī)劃與城市中的個(gè)體建設(shè)之間的緩沖，它既要與城市規(guī)劃的法律法規(guī)等條文化內(nèi)容相銜接，也要跟下層利益主體無(wú)限制增加的訴求相銜接。藉此，城市設(shè)計(jì)要有合法的地位，但是不能把它法條化。

北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)、總規(guī)劃師袁牧

1.城市設(shè)計(jì)的本質(zhì)是什么？

城市設(shè)計(jì)自上世紀(jì)五六十年代從美國(guó)開(kāi)始興起，它是和美國(guó)城市的整體規(guī)劃體系和城市管制架構(gòu)相關(guān)聯(lián)的。美國(guó)的城市政府實(shí)際上是一個(gè)小政府，其規(guī)劃內(nèi)容的管控，實(shí)施的是有限管理，是通過(guò)法律手段實(shí)現(xiàn)的，并沒(méi)有觸及城市的最細(xì)枝末端，而是把末端的空間留給市場(chǎng)去解決。城市規(guī)劃有各種各樣的開(kāi)發(fā)類(lèi)型，如政府開(kāi)發(fā)、地產(chǎn)商開(kāi)發(fā)、民眾開(kāi)發(fā)、自發(fā)開(kāi)發(fā)，以及其他一些團(tuán)體如宗教團(tuán)體的開(kāi)發(fā)，他們要體現(xiàn)自己的利益，就一定會(huì)直接跟政府的管控產(chǎn)生各種各樣的矛盾和協(xié)調(diào)，城市設(shè)計(jì)就是在這樣的矛盾和協(xié)調(diào)中起到了緩沖的作用。

上世紀(jì)八十年代，中國(guó)開(kāi)始引入城市設(shè)計(jì)的概念。當(dāng)時(shí)中國(guó)的城市規(guī)劃是一套完全非市場(chǎng)化的、以國(guó)家計(jì)劃為主體、逐步把國(guó)家計(jì)劃向地方落實(shí)的規(guī)劃體系，沒(méi)有任何自下而上的內(nèi)容。從資源到資本，再到空間的落地，都是逐級(jí)通過(guò)行政方式由國(guó)家向地方自上而下傳遞的。我們把城市設(shè)計(jì)作為一個(gè)新事物來(lái)看待，但并不知道它能干什么。我們的關(guān)注點(diǎn)集中于最初幾本城市設(shè)計(jì)的重要著作中提到的一系列城市表象層面的內(nèi)容，比如外部空間設(shè)計(jì)、城市意象設(shè)計(jì)、城市風(fēng)貌設(shè)計(jì)等，而不是城市內(nèi)在層面的內(nèi)容。我們過(guò)分關(guān)注形象和空間，而不關(guān)注社會(huì)，也不關(guān)注城市的管制方式，以及如何讓城市真正協(xié)調(diào)、順暢、可持續(xù)的運(yùn)轉(zhuǎn)。

之后，隨著對(duì)城市的理解越來(lái)越深，我們逐步了解到城市設(shè)計(jì)的內(nèi)在作用。我個(gè)人對(duì)城市設(shè)計(jì)的理解，它是城市規(guī)劃與城市中的個(gè)體建設(shè)（如建筑、設(shè)施等）之間的緩沖，起到銜接的作用。我們現(xiàn)在的城市規(guī)劃，在中央政府的主導(dǎo)下，正在經(jīng)歷從管理向治理的轉(zhuǎn)型，未來(lái)要讓管理更多地反映市場(chǎng)因素對(duì)資源配置的訴求。在這種背景下，機(jī)構(gòu)、團(tuán)體等利益主體在城市中謀求發(fā)展和生存的利益主張，在城市管理、運(yùn)行過(guò)程中都會(huì)體現(xiàn)出來(lái)，而過(guò)去那種完全自上而下的管制措施很難體現(xiàn)和涵蓋。涵蓋不了怎么辦？就要通過(guò)一種非法律法規(guī)化、或者非條文化的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，它既要與城市規(guī)劃的法律法規(guī)等條文化內(nèi)容相銜接，同時(shí)也要跟下層利益主體無(wú)限制增加的訴求相銜接，這才是城市設(shè)計(jì)的本源所在。

2.城市設(shè)計(jì)為什么需要合法化？

關(guān)于城市設(shè)計(jì)法定化的訴求，在原來(lái)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》里，沒(méi)有給出城市設(shè)計(jì)到底是什么的具體解讀，或者說(shuō)在法條里沒(méi)有完整的定義，所以后來(lái)出現(xiàn)的一系列各種各樣的城市設(shè)計(jì)，要么以研究的形式出現(xiàn)，要么以導(dǎo)則的形式出現(xiàn)。在這種情況下，它們都不叫法定規(guī)劃。這種法定化的訴求，說(shuō)明了大部分人的期望：一是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要重視城市設(shè)計(jì)，給城市設(shè)計(jì)一個(gè)合法的地位；二是在國(guó)家對(duì)城市規(guī)劃的整套編制和管理辦法中，給城市設(shè)計(jì)一個(gè)合理、合法的空間。

在我國(guó)原有的規(guī)劃編制和管理辦法的制度里，無(wú)法給城市設(shè)計(jì)一個(gè)合理、合法的空間，應(yīng)該如何確保城市設(shè)計(jì)的合法地位？首先，我們要尋求未來(lái)的城市會(huì)采用什么樣的治理方式，從治理方式去反思過(guò)去的治理辦法是否正確，進(jìn)而調(diào)整未來(lái)的治理辦法。城市設(shè)計(jì)作為一種公共政策，具有相應(yīng)的法理和制度基礎(chǔ)，這種法理基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)是否有偏差？這些偏差如何理順？一旦理順了，就相當(dāng)于給了它一個(gè)法定地位，這也是它尋求合法性的基礎(chǔ)。

第二，現(xiàn)在城市倡導(dǎo)多規(guī)合一、一張藍(lán)圖執(zhí)行到底，這說(shuō)明對(duì)于一個(gè)城市，存在著最合理的、成本最低的、滿(mǎn)足大多數(shù)訴求的管理目標(biāo)和辦法。這種辦法一定不再是過(guò)去那種單純的城市規(guī)劃編制和管理辦法規(guī)定的條目所能夠控制得了的，而應(yīng)當(dāng)是解決一系列復(fù)雜問(wèn)題的辦法匯總，它可能會(huì)有一個(gè)逐漸復(fù)雜化的過(guò)程，但在復(fù)雜化的過(guò)程中，能尋求到一種簡(jiǎn)化或者說(shuō)有條理的方式來(lái)解決一系列的復(fù)雜問(wèn)題。城市設(shè)計(jì)有條件也有可能，成為這種辦法匯總中的一種有效的辦法機(jī)制，這是它的第二個(gè)可能的出路。

3.城市設(shè)計(jì)要合法化，但不應(yīng)法條化

我并不贊同把城市設(shè)計(jì)附庸于某一個(gè)現(xiàn)有的法定規(guī)劃，作為法定規(guī)劃的一個(gè)附屬產(chǎn)品，比如現(xiàn)在很多地方都把城市設(shè)計(jì)作為總規(guī)和控規(guī)的一部分內(nèi)容。以總規(guī)來(lái)講，我們現(xiàn)在一再詬病總規(guī)越來(lái)越龐大，做的東西越來(lái)越多，但實(shí)際上管理的權(quán)限越來(lái)越小，對(duì)于城市的指導(dǎo)作用越來(lái)越低。在這種情況下，應(yīng)當(dāng)適度地簡(jiǎn)化總規(guī)，讓總規(guī)的目標(biāo)更明確、內(nèi)容更清晰，才能更有條理、有實(shí)效地指導(dǎo)城市的總體發(fā)展。對(duì)控規(guī)來(lái)說(shuō)，作為一類(lèi)地方性法規(guī)，控規(guī)應(yīng)當(dāng)適度寬泛，留有一定的彈性，而不要把過(guò)多的內(nèi)容編入。法規(guī)的寬泛性越大，所能指導(dǎo)的就越廣泛。如果把法條定得越細(xì)，遇到的困境就越多，無(wú)法管理、無(wú)法解釋、無(wú)法去應(yīng)對(duì)的問(wèn)題就會(huì)越來(lái)越多。

 “城市設(shè)計(jì)”最重要的關(guān)鍵詞是設(shè)計(jì)，既然是設(shè)計(jì)，就一定帶有很強(qiáng)的非法律能規(guī)范的色彩，并沒(méi)有哪一條法律規(guī)定一個(gè)畫(huà)家必須要畫(huà)什么樣的畫(huà)、音樂(lè)家必須要譜什么樣的曲。所以，我希望在這種情況下，城市設(shè)計(jì)能夠適度地獨(dú)立于已有的體系之外，城市設(shè)計(jì)要有合法的地位，但是不能把它法條化。

4.通過(guò)法定機(jī)制實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)的合法化

規(guī)劃作為公共政策，是政府管理機(jī)構(gòu)使用的一系列執(zhí)政策略，這種公共策略涉及公共利益，應(yīng)當(dāng)是有限度的。現(xiàn)在我們政府是事無(wú)巨細(xì)什么都要管，但事實(shí)上如果政府什么都管到了，可能什么都管不好。與其這樣，不如收縮權(quán)限，留給管制和市場(chǎng)一個(gè)中間地帶，形成一個(gè)通過(guò)政府來(lái)協(xié)調(diào)各方利益、促進(jìn)各方參與的機(jī)制，我們稱(chēng)之為協(xié)商機(jī)制也好，委員會(huì)機(jī)制也好，要保證它是法定的。

城市設(shè)計(jì)經(jīng)常會(huì)討論風(fēng)貌問(wèn)題。在國(guó)外，風(fēng)貌并不由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，而是由《風(fēng)貌法》規(guī)定?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》制定的內(nèi)容是通過(guò)政府的強(qiáng)制手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的，比如通過(guò)制定法律，來(lái)規(guī)定是否允許一個(gè)地方進(jìn)行開(kāi)發(fā)，而風(fēng)貌并不是通過(guò)法律來(lái)強(qiáng)制形成，而是通過(guò)大家的共識(shí)來(lái)實(shí)現(xiàn)。雖然這種共識(shí)一定會(huì)產(chǎn)生一種法條、一部法律，但這是在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之外的另一部法律，我們稱(chēng)之為《風(fēng)貌法》，在日本被稱(chēng)之為《城市風(fēng)貌法》?！讹L(fēng)貌法》的形成并不依靠政府的管制機(jī)構(gòu)，而是由一個(gè)委員會(huì)主導(dǎo)，促使政府、開(kāi)發(fā)者、使用者和整體民眾達(dá)成共識(shí)，在認(rèn)識(shí)一致的前提下去約束那些想要改變這種共識(shí)的人，而不是強(qiáng)制他們必須這么做，這便是通過(guò)另一種方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)的合法地位。

本人內(nèi)容由北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院提供。