孫紀(jì)平：新城建設(shè)要“循規(guī)”不要“蹈矩”

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香港城市規(guī)劃院執(zhí)行院長 孫紀(jì)平

“新城新區(qū)的管理要對(duì)癥下藥和分類指導(dǎo)，從具體案例的具體問題入手，出臺(tái)有明確指向性和針對(duì)性的管理辦法和政策，該撤并的撤并，該重新規(guī)劃的重新規(guī)劃，將癥結(jié)各個(gè)擊破。”香港城市規(guī)劃院執(zhí)行院長孫紀(jì)平表示。

孫紀(jì)平游走于香港和內(nèi)地之間，他認(rèn)為一些香港已經(jīng)解決的問題，正是內(nèi)地現(xiàn)在所面臨的問題。“其實(shí)香港只是彈丸之地，能擴(kuò)充的土地有限，人口與產(chǎn)業(yè)膨脹給城市負(fù)荷力帶來極大壓迫感，但香港卻靠資源疊加、融合等巧妙方式度過了這一階段。”

Q：新城新區(qū)建設(shè)在這幾年進(jìn)入高峰，國家級(jí)十大新區(qū)中的八個(gè)，都是在2010年至2014年間成立的。為何這一段時(shí)間內(nèi)密集涌現(xiàn)這么多的新城新區(qū)?

孫紀(jì)平：新城新區(qū)的集中成立并非是突然的，這是我國的工業(yè)化、現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的交叉因素影響下產(chǎn)生的結(jié)果。既有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也有背后動(dòng)力。

從城市發(fā)展史的角度看，西方的新城建設(shè)早在19世紀(jì)下半葉就開始了，初衷就是解決當(dāng)時(shí)倫敦、曼徹斯特、紐約、芝加哥等大都市出現(xiàn)的人口擁擠、環(huán)境污染、貧富差距懸殊等一系列城市病。英國最早的新城理論家和規(guī)劃師霍華德認(rèn)為，城市病根源于城市中各種要素的過分集聚，提出在城市發(fā)展到一定規(guī)模后應(yīng)加以控制，通過建設(shè)新城接納城市的新增人口和經(jīng)濟(jì)。就像容器一樣，容積是固定的，當(dāng)裝不下東西時(shí)，再填塞不是辦法，最根本的解決方案是找一個(gè)新容器。

現(xiàn)在，中國的經(jīng)濟(jì)和人口增長都使我們亟待找新容器。僅截取2000年~2004年為時(shí)間段，5年中，我國城市人口年均增速超過1.35%。而如果把時(shí)間跨度橫向拉長看改革開放30年的數(shù)據(jù)，那會(huì)更加驚人。

據(jù)相關(guān)測算，中國城市化率年均每增長一個(gè)百分點(diǎn)，就需要年新增住房3億平方米~4億平方米，新增建設(shè)用地1800平方公里。如此大規(guī)模和高速的城市化進(jìn)程，老城區(qū)肯定不堪承載，因此建設(shè)新城新區(qū)不僅符合城市化的一般規(guī)律，也能解決我國城市“爆炸式擴(kuò)張”的特殊性問題。

Q：近年來，多地出現(xiàn)盲目規(guī)劃新城新區(qū)、制造出大量空城、鬼城的現(xiàn)象，一些地方政府迫于壓力開始強(qiáng)令人口和產(chǎn)業(yè)遷入填城。你覺得這種簡單粗放的方式能否解決短期問題?后續(xù)又會(huì)帶來哪些新問題?

孫紀(jì)平：目前我國一些新城新區(qū)的建設(shè)與發(fā)展規(guī)律相違背。首先，建設(shè)新城新區(qū)的前提就是老城區(qū)人口密度過高、功能過于集聚，超過了城市的承載能力，才需要新城新區(qū)來紓解人口和功能。

可現(xiàn)在一些人口密度只有每平方公里百余人的城市也建起了新城區(qū)，這是缺乏科學(xué)論證和必要性的，自然會(huì)受到客觀規(guī)律的懲罰。

任何一個(gè)城市的起源，都發(fā)自人類生產(chǎn)生活的活動(dòng)。因此，建立和建設(shè)城市的兩大內(nèi)涵要素一是人，二是產(chǎn)業(yè)。如果沒有這兩樣要素的導(dǎo)入，出現(xiàn)空城、鬼城是必然的。

但“導(dǎo)入”不是“填入”，空置率高、公共服務(wù)滯后、產(chǎn)業(yè)集聚程度不高是新城新區(qū)建立之初的必經(jīng)階段，如果地方政府沒有耐心和決心真正靠改變新城區(qū)面貌吸引人口和產(chǎn)業(yè)自動(dòng)流入，而是靠生拉硬拽造出一個(gè)“看上去很美”的數(shù)字，那就是一錯(cuò)之后的再錯(cuò)了。

Q：一些地方建立了新城新區(qū)后，就把幾乎所有的財(cái)力、物力、人力、精力都從老城區(qū)抽走了，后果嚴(yán)重的甚至導(dǎo)致老城區(qū)“空心化”。新城、老城分成了“二元結(jié)構(gòu)”，棄舊投新就是城市建設(shè)發(fā)展的正確路徑嗎?你怎么看待這個(gè)問題?

孫紀(jì)平：城市是一個(gè)整體，無論新城老城，都有各自不可替代的作用。二者應(yīng)該互相牽引，齊頭并進(jìn)。若舊城沒有跟進(jìn)新城，舊城的人們就很難感受到城市的快速發(fā)展與切身的關(guān)系;而若新城脫離了舊城，則會(huì)失掉城市的文化底蘊(yùn)和性格氣質(zhì)。如果把城市比作一棵大樹，老城區(qū)是根，新城區(qū)是枝椏。枝椏的抽出是根延伸的自然結(jié)果，新城區(qū)要從老城區(qū)那里汲取養(yǎng)分，同時(shí)也會(huì)讓整個(gè)城市更加枝繁葉茂。

城市的主體是人，建設(shè)新城區(qū)需要尊重城市中居民的文化認(rèn)識(shí)和價(jià)值追求，而不是簡單地一味棄舊建新，完全破壞了居民對(duì)城市的情懷和印象的新城區(qū)也會(huì)同時(shí)失去生機(jī)，成為一座嶄新但冰冷的死城。

政府應(yīng)通過發(fā)揮規(guī)劃對(duì)資源的調(diào)配作用，嚴(yán)格按照這一輪的城市發(fā)展規(guī)劃來進(jìn)行城市的建設(shè)和布局，對(duì)一些重大項(xiàng)目和標(biāo)志性公共服務(wù)類建筑來說，要在新老城區(qū)均衡布局。要把新城區(qū)與老城區(qū)的的生態(tài)廊道與連接通道打開，增強(qiáng)它們之間各個(gè)板塊的協(xié)調(diào)性。同時(shí)不僅要注重聚集“增量資產(chǎn)”，也要努力盤活“存量資產(chǎn)”。

Q：從目前規(guī)劃和已建的新城新區(qū)中可以看出，那些不成功的個(gè)例大多集中在中西部和東北地區(qū)，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和人口密度不足夠，卻盲目模仿東部。你認(rèn)為，新城新區(qū)的定位和規(guī)劃應(yīng)如何因地制宜?

孫紀(jì)平：從橫向來看，東部地區(qū)新城新區(qū)的開發(fā)管理模式更加多元化，中西部地區(qū)的新城新區(qū)則較為單一;從縱向來看，東部和中西部的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)增長模式以及城市人群生活方式也有著很大差異甚至是本質(zhì)上的區(qū)別，這才出現(xiàn)了一些地方“效顰”不成的結(jié)果。

我認(rèn)為，建設(shè)新城新區(qū)需要“循規(guī)”但不要“蹈矩”。“循規(guī)”就是找出城市內(nèi)部規(guī)律，以此制定適用于自身的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。不“蹈矩”則是不要過分倚重規(guī)定，而要試圖探索細(xì)化到適用于各個(gè)企業(yè)的不同模式。

我還建議國家在科學(xué)理論研究和全部真實(shí)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，首先出具目前已建成的新城新區(qū)的報(bào)告，為地方?jīng)Q策提供科學(xué)指導(dǎo)，對(duì)大眾認(rèn)知做出理性引導(dǎo);其次，還應(yīng)該制定符合我國國情的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和設(shè)立相應(yīng)的評(píng)估考核機(jī)制。計(jì)劃建設(shè)但不達(dá)標(biāo)、不合格的，就暫停;已經(jīng)建成的，就要對(duì)其負(fù)責(zé)到底。將這個(gè)作為考核地方的重要指標(biāo)，不怕新城新區(qū)沒有新面貌、新改觀。

Q：內(nèi)地因?yàn)榈貜V物博，很多新城新區(qū)都有“大卻空”、“中看不中用”的通病，而香港卻由于土地緊缺、資源有限，反而做出了多樣但不雜亂、密集卻有秩序的規(guī)劃建設(shè)，其中哪些經(jīng)驗(yàn)是內(nèi)地城市可以借鑒學(xué)習(xí)的?

孫紀(jì)平：因?yàn)槿丝谂c政策方面的本質(zhì)區(qū)別以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的先后，內(nèi)地新城新區(qū)的建設(shè)不太適宜全盤照搬歐美國家的做法。但香港的經(jīng)過我認(rèn)為還是較接近內(nèi)地的現(xiàn)狀，一些香港已經(jīng)解決的問題，正是內(nèi)地現(xiàn)在所面臨的問題。

香港的成功模式具體說來主要包括：一是靠交通引導(dǎo)。比如軌道直指商圈、一線切換區(qū)域等便捷的交通方式均衡分散城市壓力，但又無縫鏈接起新老城區(qū);二是大力鋪設(shè)公共設(shè)施。當(dāng)所有城區(qū)的公共配套的功能、檔次都基本一致時(shí)，人口自然樂于離開老城區(qū)向新城區(qū)流動(dòng);三是注重宜居的環(huán)境整合。香港只有1100余平方公里，卻有逾30個(gè)郊野公園和近百個(gè)廣場，處處美景、步步花園的統(tǒng)一環(huán)境，讓新老城區(qū)的差距縮短到無限小。