2015年一級(jí)建造師《管理與實(shí)務(wù)》精華輔導(dǎo)資料（45）

　　隨著改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)水利工程建設(shè)管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下水利工程建設(shè)的需要，必須向?qū)I(yè)化建設(shè)管理體制轉(zhuǎn)變。

　　1、傳統(tǒng)建設(shè)管理模式的特點(diǎn)及弊端

　　（1）建設(shè)項(xiàng)目投資主體單一，缺乏風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。水利建設(shè)項(xiàng)目大多數(shù)是非盈利的公益性項(xiàng)目，如防洪、排澇、水土保持工程等，一些項(xiàng)目雖然也有收益，但難以收回投資或投資回收期較長(zhǎng)。水利建設(shè)項(xiàng)目的公共物品屬性決定了投資主體是國(guó)家，管理體制是政府主導(dǎo)下的外在制度安排［1］。政府運(yùn)用財(cái)政資金以撥款方式建設(shè)水利項(xiàng)目，但在整個(gè)建設(shè)過(guò)程中，沒(méi)有一個(gè)相應(yīng)的部門或機(jī)構(gòu)代表政府來(lái)履行管理和監(jiān)督責(zé)任，而是由項(xiàng)目單位臨時(shí)組建“指揮部”等非法人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)。項(xiàng)目單位不承擔(dān)籌措和運(yùn)作資金的責(zé)任，使項(xiàng)目投資難以得到有效控制，給水利公益性投資項(xiàng)目的全局平衡和計(jì)劃安排造成很大難度。

　?。?）項(xiàng)目建設(shè)管理班子組建方式不合理。傳統(tǒng)水利建設(shè)管理體制采用“一次性業(yè)主”，即一個(gè)項(xiàng)目設(shè)立一個(gè)管理班子，工程建成后，項(xiàng)目管理班子隨之解散，導(dǎo)致業(yè)主的各項(xiàng)責(zé)任難以真正落實(shí)。另外，項(xiàng)目管理班子的成員一般都是由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，缺乏科學(xué)的、專業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目管理知識(shí)，難以實(shí)施有效的管理。

　　（3）建設(shè)單位管理制度存在漏洞。在傳統(tǒng)水利建設(shè)管理體制下，項(xiàng)目建設(shè)單位不用償債，且大部分項(xiàng)目的建設(shè)單位同時(shí)又是使用單位。因此，在建設(shè)過(guò)程中，建設(shè)單位容易只從本部門的利益出發(fā)，未經(jīng)政府主管部門批準(zhǔn)，擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，增加建設(shè)內(nèi)容，導(dǎo)致項(xiàng)目投資超出預(yù)算。另外，水利項(xiàng)目投資效率低和資金浪費(fèi)嚴(yán)重問(wèn)題也表現(xiàn)得越來(lái)越突出。

　　2、傳統(tǒng)建設(shè)管理體制分析

　　按照美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家克魯格對(duì)尋租理論的定義和闡述，尋租是指人們憑借政府保護(hù)而進(jìn)行的尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移的活動(dòng)，它包括“旨在通過(guò)引入政府干預(yù)或者終止它的干預(yù)而獲利的活動(dòng)”。政府權(quán)力因素對(duì)市場(chǎng)交易活動(dòng)的介入是尋租賴以存在的前提［2］。我國(guó)傳統(tǒng)水利工程建設(shè)管理體制問(wèn)題的產(chǎn)生，歸根結(jié)底是沒(méi)有克服建設(shè)管理體制所帶來(lái)的尋租問(wèn)題。水利工程一般都是以政府為主導(dǎo)者的公益性工程，政府在建設(shè)和管理過(guò)程中發(fā)揮著重要的、決定性的作用，因此不可避免地會(huì)發(fā)生部分人員利用手中的權(quán)力獲取私利的現(xiàn)象。

　　解決尋租問(wèn)題的途徑有兩條：一是進(jìn)行嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)，解除權(quán)和利之間的尋租關(guān)系；二是政府從可能發(fā)生尋租的環(huán)節(jié)中退出來(lái)，主要從事宏觀決策和監(jiān)管，不再?gòu)氖戮唧w的建設(shè)管理事務(wù)。目前，我國(guó)水利建設(shè)管理體制改革正沿著這兩條途徑前進(jìn)。

　　2.1 指揮部制

　　這種管理模式以組建臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)如領(lǐng)導(dǎo)小組、工程指揮部的形式來(lái)進(jìn)行工程建設(shè)的管理。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這種管理模式曾發(fā)揮了很大作用，但是沒(méi)有明確投入、產(chǎn)權(quán)、分配的關(guān)系，在資金、質(zhì)量、工期等出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，難以明確和追究主體責(zé)任。

　　2.2 投資包干責(zé)任制

　　20世紀(jì)80年代初，為了解決指揮部制投資效率低的問(wèn)題，開(kāi)始推行投資包干責(zé)任制。其重新設(shè)計(jì)了建設(shè)過(guò)程中各方的制約機(jī)制，特別是中下級(jí)對(duì)上級(jí)的責(zé)任機(jī)制。但是這種承包制和指揮部制并沒(méi)有本質(zhì)的不同，都是“自營(yíng)制”建設(shè)管理模式，即由國(guó)家指派建設(shè)單位施工，建成后移交生產(chǎn)單位?；咎攸c(diǎn)表現(xiàn)為“建管分離，收支分離”，建設(shè)單位不管后續(xù)的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，因此仍然不能解決設(shè)計(jì)、建設(shè)、生產(chǎn)等環(huán)節(jié)各自為政的問(wèn)題，這些部門都不對(duì)投資全過(guò)程的綜合效益負(fù)責(zé)，造成“業(yè)主缺位”。

　　2.3 項(xiàng)目法人責(zé)任制

　　20世紀(jì)90年代，為了解決“業(yè)主缺位”問(wèn)題，建設(shè)管理體制開(kāi)始了產(chǎn)權(quán)改革，許多建設(shè)單位改制成為獨(dú)立的法人，形成了項(xiàng)目法人責(zé)任制建設(shè)管理模式。項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)際上是依照解決尋租問(wèn)題的第二條途徑進(jìn)行的制度變革，它具體表現(xiàn)為“建管結(jié)合、貸還結(jié)合”，從而把自營(yíng)制下分離的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形式，由業(yè)主整合起來(lái)。項(xiàng)目法人責(zé)任制確立了業(yè)主在整個(gè)投資過(guò)程（包括籌劃、籌資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、收益全過(guò)程）的核心地位，它以業(yè)主負(fù)責(zé)制、招標(biāo)承包制和建設(shè)監(jiān)理制三項(xiàng)制度為標(biāo)準(zhǔn)制度。

　　項(xiàng)目法人責(zé)任制仍然存在著項(xiàng)目法人“權(quán)責(zé)空化、責(zé)任虛位”的現(xiàn)象，即項(xiàng)目法人不能有效地履行和承擔(dān)應(yīng)有的權(quán)責(zé)。首先，由于歷史原因，設(shè)計(jì)單位對(duì)前期項(xiàng)目的壟斷地位已經(jīng)形成，因此業(yè)主最多只是采取邀請(qǐng)招標(biāo)、議標(biāo)的方式選擇設(shè)計(jì)單位。另外，設(shè)計(jì)單位在投資體制中的地位較特殊，設(shè)計(jì)單位的項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告是計(jì)劃立項(xiàng)的依據(jù)，因此設(shè)計(jì)的全過(guò)程并沒(méi)有納入業(yè)主的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)范圍。其次，在現(xiàn)行體制下，業(yè)主對(duì)自身的產(chǎn)權(quán)約束不嚴(yán)格，尋租現(xiàn)象仍然很嚴(yán)重［3］。再次，監(jiān)理公司和管理人員的專業(yè)化程度不夠，對(duì)合同的執(zhí)行力度不夠，很少采取索賠或返工等嚴(yán)厲措施。

　　3、實(shí)施專業(yè)化建設(shè)管理改革的意義

　　專業(yè)化建設(shè)管理起源于20世紀(jì)60年代，隨著工程規(guī)模和技術(shù)難度的加大，業(yè)主希望在工程生命期內(nèi)得到更多精確的信息和向?qū)?，因此引入了第四方主要參與者——建設(shè)管理者，其具有專門的協(xié)調(diào)管理技能和高效率的管理技巧。專業(yè)化建設(shè)管理體制是某種體系、制度、方法、形式等制度安排的總稱，它由建設(shè)管理者進(jìn)行項(xiàng)目的計(jì)劃、設(shè)計(jì)及建設(shè)，最終達(dá)到控制工程進(jìn)度、成本、質(zhì)量的目的。?

　　國(guó)際上，專業(yè)化建設(shè)管理體制從最初的“設(shè)計(jì)—招標(biāo)—建設(shè)”模式，經(jīng)過(guò)“設(shè)計(jì)—建設(shè)”模式，逐步發(fā)展到今天的代理建設(shè)模式。在我國(guó)，“代建制”是專業(yè)化建設(shè)項(xiàng)目管理體制的簡(jiǎn)稱，即政府運(yùn)用制度規(guī)定其投資的建設(shè)項(xiàng)目（一般為非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目）采用“代建”這種管理模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，并在制度規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)專業(yè)化工程項(xiàng)目管理公司（即代建人）的行為進(jìn)行規(guī)范［4］。政府或投資人通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇具有獨(dú)立法人資格的專業(yè)項(xiàng)目管理公司，代理業(yè)主行使其項(xiàng)目管理任務(wù)。

　　項(xiàng)目管理是融合工程技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、管理的綜合性工作，政府或投資人一般不具備相應(yīng)的綜合知識(shí)，因此與設(shè)計(jì)、承包商之間存在明顯的信息不對(duì)稱，而由專業(yè)項(xiàng)目管理公司代理，就是采用“他人控制”原則，有利于提高管理效益。因此，引入專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)工程建設(shè)，可有效地抑制尋租現(xiàn)象，提高項(xiàng)目管理效益。

　　4、主要對(duì)策

　　要建立并完善專業(yè)化建設(shè)管理體制，可從以下幾個(gè)方面考慮：

　　（1）在水利工程建設(shè)管理中推行“代建制”。推行代建制，可以簡(jiǎn)化法人機(jī)構(gòu)，使管理要素通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行配置，實(shí)現(xiàn)管理的專業(yè)化，解決項(xiàng)目法人責(zé)任虛位的問(wèn)題。在代建制中，工程管理公司與政府、投資公司之間是合同關(guān)系，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得發(fā)展動(dòng)力，體現(xiàn)自身價(jià)值。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，各地政府相繼出臺(tái)了推行“代建制”的法規(guī)，在各地的試行都取得了較好的效果，因此應(yīng)在公益性水利工程項(xiàng)目中大力推行。

　?。?）促進(jìn)代建單位的建立和發(fā)展。目前的代建單位大多由原來(lái)的事業(yè)單位改制而來(lái)，不可避免地將一些事業(yè)單位的陋習(xí)繼承下來(lái)。因此，有必要降低水利工程代建單位的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)其他行業(yè)的建設(shè)單位從事水利工程建設(shè)，促進(jìn)代建單位的競(jìng)爭(zhēng)，從而提高代建水平。此外，代建單位在現(xiàn)階段的工作比較單一，多數(shù)局限于工程現(xiàn)場(chǎng)的協(xié)調(diào)管理及周邊矛盾的解決處理，而在技術(shù)方案的確定、設(shè)計(jì)優(yōu)化及工程質(zhì)量、安全控制等方面有不足之處，因此各級(jí)政府應(yīng)采取措施促進(jìn)代建單位的業(yè)務(wù)拓展。

　?。?）培育專業(yè)化建設(shè)管理市場(chǎng)。專業(yè)化建設(shè)管理要求投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、監(jiān)理、經(jīng)營(yíng)管理等專業(yè)化單位以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，遵照市場(chǎng)規(guī)律公平競(jìng)爭(zhēng)，根據(jù)市場(chǎng)需求確定和調(diào)整自身的定位。專業(yè)化建設(shè)管理市場(chǎng)主要由代建單位、政府、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位和工程承包商組成，各個(gè)要素在建設(shè)管理市場(chǎng)中發(fā)揮著不同的作用，彼此既互相依賴又互相制約。培育健全的水利工程專業(yè)化建設(shè)管理市場(chǎng)十分必要，市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”會(huì)對(duì)資源在各要素之間的分配進(jìn)行調(diào)節(jié)，而政府也應(yīng)制定法規(guī)規(guī)范各要素的行為，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行有效的監(jiān)督。

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