周其仁：空城并非好政績 要讓城市骨架上長肉

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空城并非好政績 要讓城市骨架上長肉

過去十幾年，我們的城市建設有很大的進展，無論是人口戰(zhàn)略、城市比例還是城市規(guī)模都令人矚目。對于這些變化，有很多人點贊，也有很多人吐槽。點贊有點贊的道理，批評也有批評的根據(jù)，都是我們今后城市發(fā)展的基礎。

未來五年之內(nèi)的城市發(fā)展，跟過去十年相比，可能要有一些不同和轉變。要從之前的高歌猛進，轉到節(jié)奏慢一點、集聚程度提高一點，要加強城市建設的質量。打一個比方，一個小孩要長大，其中一段時期先是抽條，長得很嚇人，之后要多長一點肉，需要足夠的肌體才能算是發(fā)育健全。

經(jīng)過十幾年的發(fā)展，我國的城市化率已經(jīng)超過了50%，從建設面積、開發(fā)投資等各項指標看，其速度都是建國以來從未有過的，這可以比作“長骨架”的時期。但是，一些城市的骨架可能拉得太大了，以至于繼續(xù)發(fā)展都成了問題。倘若未來五年不能再保持過去15%以上的增長速度，如何走上新常態(tài)是個大問題。此外，我們的環(huán)境問題已經(jīng)帶有政治性色彩，財政和地方債務等等問題也都需要討論。在此情勢下，如果能保持經(jīng)濟高速增長倒也還好，問題是從國際和國內(nèi)形勢的種種跡象來看，現(xiàn)在的城市發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼。所以，整個國民經(jīng)濟需要在城市建設上做一點轉變。

所謂城市形態(tài)，總有一些內(nèi)涵要求。這些年的城市化對城市內(nèi)涵要求可能關照得不夠，因此要增加城市內(nèi)涵。從經(jīng)濟學角度看，城市是一個高密度的社會經(jīng)濟體。一個城市幾平方公里，到底住了多少人?晚上還有多少人在住，白天又有多少人過來工作?當這些數(shù)字達到一個臨界值，我們就稱之為城市。但是，這些年來以“長架子”為主的城市化，在很大程度上把這個概念淡化了。

第一，城市的概念已經(jīng)不再清晰。我們語境里的城市概念，跟其他國家的不可同日而語。我們的很多城市比歐洲的整個國家或地區(qū)還要大，重慶有8.2萬平方公里，哈爾濱有5.3萬平方公里，而整個蘇格蘭只有大約7.8萬平方公里，而蘇格蘭還不是一個城市。

要發(fā)展城市，必然要考慮用多大的空間擺動投資，擺動經(jīng)濟，這都聯(lián)系到土地問題。城市土地歸國家所有，實際上憲法嚴格規(guī)定的是城市的城區(qū)土地屬于國家所有，現(xiàn)在卻變成了城市土地國家所有，只要劃進城市都算，導致我們的“骨架”拉得很大。當然，這樣有好也有壞。沒有拉大的骨架，也就沒有中國城市的今天，同時，我們的城市質量也就不可能很高，因為要支持高密度的社會經(jīng)濟活動，需要龐大的單位土地面積。

我們現(xiàn)在認同的城市化沒有邊，而歷史上的城市有邊——城墻。那個時候出于防衛(wèi)需求，城墻建設輕而易舉，古代的城市規(guī)劃很緊湊?，F(xiàn)在的房屋突破了城墻限制，城市的概念又變成城鄉(xiāng)一體的行政區(qū)劃，這樣就導致范圍和規(guī)模的過分擴大。今后能不能往里收一收，真正把城市建設集中到城區(qū)來?

城市建設不要光注重地面，還要注重地下。新加坡的城市規(guī)劃，地面往下兩百米，二十米干什么，六十米干什么，都有計劃和標準，而我們現(xiàn)在往下投資十米，財政就已經(jīng)無力支撐。地方攤得太大，城市建設就很難達到有效運行的標準。再往城市投，再往城建去投，城鄉(xiāng)差距就更大。

城鄉(xiāng)一體化是指權利的平衡，權利平等加上流動，最后才能縮小城鄉(xiāng)人均收入差距?，F(xiàn)代化的發(fā)展，就是讓城市越來越像城市，而農(nóng)村則越來越像新農(nóng)村。所以，要把城市概念收縮到城區(qū)概念，城市這個概念已經(jīng)變了。

現(xiàn)在很多地方開發(fā)了新城，萬事俱備、就缺人氣，當然也有北京、上海這樣太擁擠的城市，但是我們其余六百多個城市的主流現(xiàn)象、主要傾向還是硬件太大、人氣不足，這樣會使我們投資和管理的精力膨脹開來，很費工夫。

第二，在城市建設中要有城區(qū)概念。什么叫城區(qū)，憲法有這個概念，城市郊區(qū)的土地并非國有，要與市區(qū)土地分開，要有城區(qū)標志，要有標準，哪怕一個縣城也要有一組指標定義。但現(xiàn)在，哪里算城區(qū)，哪里算郊區(qū)，一平方公里土地能容納多少人算城區(qū)，我們連最基本的標準都沒有。

城市擴張要有一個指標，密到什么程度才可以往外擴。現(xiàn)在城市都稀稀拉拉，卻還想再跨出去搞一個新城，想法再好，也撐不起來。老城與新城之間有發(fā)展規(guī)律，老城密度達不到臨界點，就沒有建新城的必要，這也是為什么很多新城造得很好，規(guī)劃也很好卻缺乏人氣的原因。只有過了臨界點才能往前走，否則撐十年也撐不起正常的城市人氣，因為原來老區(qū)的壓強不夠，集聚的資源不夠。

上海是整個亞洲最大的工商業(yè)都市之一，現(xiàn)在的擴張建設也出現(xiàn)了問題。上海大洋山新區(qū)規(guī)劃三百平方公里，人造的碧水湖從空中看是一個正圓形，建設規(guī)劃得很漂亮，可到那去訪問，當?shù)毓ぷ魅藛T都說要“聚精會神聚人氣”，還是人氣的問題。很多城市的老區(qū)壓強如果不夠密，其實應該收縮一下，把有限的資金配套到老區(qū)的完善上去。

第三，要確立城市建設的人才標準。過去強調(diào)擴張的人才戰(zhàn)略，做大規(guī)劃、做大工程，但是哪些城市真有活力?這邊修了一個劇場，那邊有一批人天天在想辦法安排演什么戲劇;圖書館不但要有書，而且還要有人去看書。這些事都是要花心思去管理的，而我們現(xiàn)在很多公共設施都沒有人員活動，卻還照樣發(fā)補貼、薪水。

現(xiàn)有的城建設施要吸引人去利用，這是下一步新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向。留一座空城不是好政績，反而是負面的政績?，F(xiàn)在我們有了骨架，就看誰能夠往骨架上長肉，吸引人氣。

有一些案例挺有意思，同樣的城市人口，同樣的消費水平，如果讓一些積極分子去攪動，活動頻率就會高起來。加上處于發(fā)展轉型期，我們對文化的需求、對活動的需求都會大增。中國的城市不要再往鋪攤子上做文章，而要往已經(jīng)攤開的面積上下功夫。

最后一點，要遵守市場的自發(fā)性。我們總覺得城市規(guī)劃很復雜，沒有專家、沒有官員、沒有人畫張圖怎么行?這么說也有道理，因為中國真正懂城市的專家太少。但是，再好的專家知識也有限，因為世界變化太快?，F(xiàn)在城市遇到的問題是：商場空空如也，等著客人上門;而電商到處在找地方建配送倉庫。所以，無論如何，得給變化很快的城市建設留一點自發(fā)性空間。

新加坡的城市建設很有意思，土地要批在哪兒，是讓開發(fā)商和市場來說，然后再給城市空間去對接，不是一切規(guī)劃都是自上而下。自上而下很重要，但是存在信息成本問題，誰能預言未來要怎么生活、怎么消費、怎么娛樂?所以，要給城市的活躍發(fā)展留下足夠的自發(fā)性空間。

我們很多新區(qū)不成功，一些工業(yè)區(qū)、高新技術園區(qū)還不如城鎮(zhèn)。浦東新區(qū)成立的時候請專家去開會研究，我問了一個問題：陸家嘴有沒有讓保姆買東西的地方?我們現(xiàn)在的城市太高大上，高大上的結果就是生活不方便。市場都歡迎高端人口，結果沒有低端人口，高端人口就被迫“變成”低端人口，因為不得不自己澆花。

面對城市的多樣化，城中村可以十年不拆，不能按國有土地房地產(chǎn)業(yè)模式去搞，那樣成本上去了，城市競爭力和舒適性下去了。從短期看，城中村里的消費能力挺強，他們是我們城市的尾巴、農(nóng)村的頭。但在城中村里，人民的房子隨時可以拆掉，那要怎么投資?我們的政策一定要給城市發(fā)展留一點自發(fā)性。紐約還有格林威治村，還有很多小藝術家，人生的成長道路是一個臺階一個臺階來的，城市建設也要慢慢變成多元化的城市空間，這是我們下一個階段要做的。過往這些年在高歌猛進、硬件擴張，現(xiàn)在要進行一場新的比賽，要讓我們的城市生活質量得以提高。