馮奎：新城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)有利于提升城市治理效能

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國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員 馮奎

11月20日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，正式調(diào)整我國(guó)城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)新的標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)各城市將以城區(qū)常住人口標(biāo)準(zhǔn)，被劃分為5類(lèi)7檔，全國(guó)大部分城市將降級(jí)。其中，原來(lái)被劃定為特大城市的140個(gè)城市，將減少至16個(gè)。新標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)將對(duì)我國(guó)城市化進(jìn)程帶來(lái)哪些深遠(yuǎn)的影響?哪類(lèi)城市將從中受益?對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎發(fā)表了自己的看法。

Q：為什么要重新劃分標(biāo)準(zhǔn)?

馮奎：劃分標(biāo)準(zhǔn)的目的，一是為了更清楚地認(rèn)識(shí)城市的變化，特別是人口規(guī)模的變化。二是為了根據(jù)新的統(tǒng)計(jì)口徑以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，出臺(tái)更有針對(duì)性的城市治理政策。1989年制定的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》對(duì)城市標(biāo)準(zhǔn)有所規(guī)定。近三十年來(lái)，中國(guó)城市發(fā)展極其迅速，原有的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)。一是原先以非農(nóng)人口規(guī)模來(lái)劃分，沒(méi)有考慮到城鄉(xiāng)人口頻繁流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)。二是城市人口急劇膨脹，出現(xiàn)了突出的超大城市、特大城市現(xiàn)象。另外小城市的數(shù)目、規(guī)模也有巨大的變化。

Q：對(duì)比原來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)主要在哪些方面作出調(diào)整?

馮奎：一是統(tǒng)計(jì)方法、統(tǒng)計(jì)口徑有改變，是以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，淡化了戶(hù)籍人口。二是層級(jí)有改變。城市被劃為分五類(lèi)七檔，小城市和大城市被劃分為兩檔。這是以往沒(méi)有的。三是出現(xiàn)了超大城市的層級(jí)，城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的城市為超大城市。

Q：這次標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后，部分城市面臨升級(jí)，部分面臨降級(jí)，而對(duì)同級(jí)別城市，在城市規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)上有什么不同?

馮奎：原先的一些特大城市，現(xiàn)在可能改為大城市。還有一些特大城市，現(xiàn)在則上升為超大城市?？傮w上而言，在國(guó)家城鎮(zhèn)化布局體系上，100萬(wàn)人口以下的中小城市成為城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要方向，戶(hù)籍有序放開(kāi)。100萬(wàn)到500萬(wàn)區(qū)間的城市，將會(huì)在合理確定進(jìn)城條件的前提下，合理放開(kāi)。 城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市，特別是1000萬(wàn)以上的超大城市，將要采取一定程度的嚴(yán)控政策。因此，各類(lèi)城市可以按照這些出臺(tái)完善相應(yīng)的戶(hù)籍政策。

Q：已經(jīng)作出規(guī)劃的部分城市，在這次標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整中會(huì)受到什么影響?

馮奎：城市規(guī)劃要分析新的城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)哪些影響因素，這些因素對(duì)規(guī)劃有什么性質(zhì)的影響。一是屬于基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)的部分內(nèi)容，全國(guó)將趨于一致，不受城市大小的影響，這一點(diǎn)將會(huì)越來(lái)越強(qiáng)化。二是與城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的內(nèi)容，這部分需要認(rèn)真分析，以合理判斷在一個(gè)區(qū)域中這類(lèi)城市的發(fā)展戰(zhàn)略遠(yuǎn)景。例如講重點(diǎn)支持中小城市發(fā)展，以前講的中小城市，指的是50萬(wàn)人口以下的城市。而現(xiàn)在講的是100萬(wàn)人口以下城市。那么，在一個(gè)區(qū)域中，究竟在規(guī)劃什么樣的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)?三是要更加充分地估計(jì)到特大城市、超大城市的發(fā)展趨勢(shì)，并將規(guī)劃與國(guó)家將要針對(duì)這些城市出臺(tái)的規(guī)定相銜接。

Q：新標(biāo)準(zhǔn)的劃定與新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃有什么關(guān)聯(lián)，將給我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來(lái)什么影響?

馮奎：這次比較突出的是兩方面，一是對(duì)大城市進(jìn)行細(xì)分，出現(xiàn)了大城市、特大城市、超大城市的劃分。二是對(duì)中小城市進(jìn)行細(xì)分。對(duì)大城市進(jìn)行細(xì)分，主要是為了人口調(diào)控。新型城鎮(zhèn)化提出差別化的落戶(hù)政策，但如何差別化?這就需要?jiǎng)澏ǔ鞘幸?guī)模之后，采取相應(yīng)的政策，而以前沒(méi)有這樣的政策。有了新的標(biāo)準(zhǔn)劃定，后續(xù)的細(xì)則就可以繼續(xù)深入研究并出臺(tái)。細(xì)分中小城市，是為了將來(lái)出臺(tái)更加細(xì)致的規(guī)劃政策，推動(dòng)中小城市發(fā)展。在新標(biāo)準(zhǔn)中，100萬(wàn)人口以下都可以叫做中小城市，具體下來(lái)，中小城市又分為兩類(lèi)三檔：50至100萬(wàn)人口叫中等城市;20至50萬(wàn)以及20萬(wàn)以上的屬于兩檔不同的小城市。這樣一來(lái)，各地就可以具體明確地制定政策。例如現(xiàn)在浙江等地推動(dòng)的小城市培育，就有了明確的參照系。

但是，也要看到，新型城鎮(zhèn)化中中有些提法與這次新標(biāo)準(zhǔn)劃定，仍然有一些內(nèi)在關(guān)系需要進(jìn)一步理順。例如，新型城鎮(zhèn)化沒(méi)有專(zhuān)門(mén)提到超大城市，那么超大城市是不是要采取更加特殊的政策?還有，新型城鎮(zhèn)化提出，城市結(jié)構(gòu)是以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，這里大中小城市的提法就必較粗放，需要結(jié)合到合地實(shí)際，在規(guī)劃中予以具體明確。

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