薩班斯法案引發(fā)的思考

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針對(duì)安然、世通等財(cái)務(wù)欺詐事件，美國(guó)國(guó)會(huì)出臺(tái)了《2002年公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法案》。該法案由美國(guó)眾議院金融服務(wù)委員會(huì)主席奧克斯利和參議院銀行委員會(huì)主席薩班斯聯(lián)合提出，又被稱作《2002年薩班斯—奧克斯利法案》（簡(jiǎn)稱薩班斯法案或SOX法案）。法案對(duì)美國(guó)《1933年證券法》、《1934年證券交易法》作了不少修訂，在會(huì)計(jì)職業(yè)監(jiān)管、公司治理、證券市場(chǎng)監(jiān)管等方面作出了許多新的規(guī)定。薩班斯法案的監(jiān)管對(duì)象是在美國(guó)上市的公司。根據(jù)該法案，在美國(guó)上市的中國(guó)電信企業(yè)在2006年初將要按照“COSO”的要求，向PCAOB和投資者交出自己的內(nèi)控報(bào)告。這實(shí)際上已對(duì)在美國(guó)上市的中國(guó)電信企業(yè)提出了新的要求。

薩班斯法案的主要內(nèi)容

1．成立獨(dú)立的公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)管執(zhí)行公眾公司審計(jì)職業(yè)

公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱PCAOB）負(fù)責(zé)監(jiān)管執(zhí)行公眾公司審計(jì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所及注冊(cè)會(huì)計(jì)師。法案規(guī)定：

PCAOB擁有注冊(cè)、檢查、調(diào)查和處罰權(quán)限，保持獨(dú)立運(yùn)作，自主制定預(yù)算和進(jìn)行人員管理，不應(yīng)作為美國(guó)政府的部門或機(jī)構(gòu)，遵從哥倫比亞非贏利公司法，其成員、雇員及所屬機(jī)構(gòu)不應(yīng)被視為聯(lián)邦政府的官員、職員或機(jī)構(gòu)。

授權(quán)美國(guó)證券交易委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱SEC）對(duì)PCAOB實(shí)施監(jiān)督。PCAOB由5名專職委員組成，由SEC與美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)和聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)主席商議任命，任期5年。5名委員應(yīng)熟悉財(cái)務(wù)知識(shí)，其中可以有2名是或曾經(jīng)是執(zhí)業(yè)注冊(cè)會(huì)計(jì)師，其余3名必須是代表公眾利益的非會(huì)計(jì)專業(yè)人士。

要求執(zhí)行或參與公眾公司審計(jì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所須向PCAOB注冊(cè)登記。PCAOB將向登記會(huì)計(jì)師事務(wù)所收取“注冊(cè)費(fèi)”和“年費(fèi)”，以滿足其運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)需要。

PCAOB有權(quán)制定或采納有關(guān)會(huì)計(jì)師職業(yè)團(tuán)體建議的審計(jì)與相關(guān)鑒證準(zhǔn)則、質(zhì)量控制準(zhǔn)則以及職業(yè)道德準(zhǔn)則等。PCAOB須就準(zhǔn)則制定情況每年向SEC提交年度報(bào)告。

根據(jù)《1934年證券交易法》和修訂《1933年證券法》的有關(guān)要求，授權(quán)SEC對(duì)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)原則是否達(dá)到“一般公認(rèn)”的目標(biāo)進(jìn)行認(rèn)定。

PCAOB對(duì)公眾公司審計(jì)客戶超過100戶以上的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，要進(jìn)行年度質(zhì)量檢查，其它事務(wù)所每3年檢查一次。PCAOB和SEC可隨時(shí)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行特別檢查。

PCAOB有權(quán)調(diào)查、處罰和制裁違反該法案、相關(guān)證券法規(guī)以及專業(yè)準(zhǔn)則的會(huì)計(jì)師事務(wù)所和個(gè)人。不過，PCAOB的處罰程序要受SEC監(jiān)督，SEC可以加重、減輕其做出的處罰，也可以修改或取消其處罰決定。

審計(jì)美國(guó)公司（包括審計(jì)美國(guó)公司的國(guó)外子公司）的外國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所也必須向PCAOB登記。

2．要求加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的獨(dú)立性

（1）修改1934年《證券交易法》，禁止執(zhí)行公眾公司審計(jì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所為審計(jì)客戶提供列入禁止清單的非審計(jì)服務(wù)，未明確列入禁止清單的非審計(jì)服務(wù)也要經(jīng)過公司審計(jì)委員會(huì)的事先批準(zhǔn)。

（2）審計(jì)合伙人和復(fù)核合伙人每5年必須輪換，規(guī)定了注冊(cè)會(huì)計(jì)師需向公司審計(jì)委員會(huì)報(bào)告的事項(xiàng)。

（3）如果公司首席執(zhí)行官、財(cái)務(wù)總監(jiān)、首席會(huì)計(jì)官等高級(jí)管理者在前一年內(nèi)曾在會(huì)計(jì)師事務(wù)所任職，該事務(wù)所則被禁止為這家公司提供法定審計(jì)服務(wù)。

另外，責(zé)成各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)自行決定PCAOB的獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)是否適用于未在該委員會(huì)登記的中小事務(wù)所。

3．要求加大公司的財(cái)務(wù)報(bào)告責(zé)任

（1）要求公司的審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)選擇和監(jiān)督會(huì)計(jì)師事務(wù)所，并決定會(huì)計(jì)師事務(wù)所的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（2）要求公司首席執(zhí)行官和財(cái)務(wù)總監(jiān)對(duì)呈報(bào)給SEC的財(cái)務(wù)報(bào)告“完全符合證券交易法，以及在所有重大方面公允地反映了財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果”予以保證。對(duì)違反證券法規(guī)而重編會(huì)計(jì)報(bào)表后發(fā)放的薪酬和紅利應(yīng)予退回。

（3）公司財(cái)務(wù)報(bào)告必須反映會(huì)計(jì)師事務(wù)所做出的所有重大調(diào)整，年報(bào)和季報(bào)要披露重大表外交易，以及與未合并實(shí)體之間發(fā)生的對(duì)現(xiàn)在或?qū)碡?cái)務(wù)狀況具有重大影響的其他關(guān)系。

（4）SEC有權(quán)對(duì)違反證券法規(guī)者擔(dān)任公司的董事或管理人員采取禁入措施。

（5）強(qiáng)制要求公司高級(jí)財(cái)務(wù)人員遵循職業(yè)道德規(guī)則。

（6）禁止公司給高層管理者或董事貸款，并要求公司管理層在買賣公司股票后立即告知SEC。

4．要求強(qiáng)化財(cái)務(wù)披露義務(wù)

公眾公司應(yīng)進(jìn)行實(shí)時(shí)披露，即要求及時(shí)披露導(dǎo)致公司經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況發(fā)生重大變化的信息。

由SEC制定規(guī)則，要求公眾公司披露對(duì)公司財(cái)務(wù)狀況具有重大影響的所有重要的表外交易和關(guān)系，且不以誤導(dǎo)方式編制模擬財(cái)務(wù)信息。由SEC負(fù)責(zé)對(duì)特殊目的實(shí)體等表外交易的披露進(jìn)行研究，提出建議并向國(guó)會(huì)報(bào)告。

主要股東或高級(jí)管理者披露股權(quán)變更或證券轉(zhuǎn)換協(xié)議的強(qiáng)制期間由原來的10個(gè)工作日減少為2個(gè)工作日。

由SEC制定規(guī)則，強(qiáng)制要求公眾公司年度報(bào)告中應(yīng)包含內(nèi)部控制報(bào)告及其評(píng)價(jià)，并要求會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)公司管理層做出的評(píng)價(jià)出具鑒證報(bào)告。

由SEC制定規(guī)則，強(qiáng)制要求公司審計(jì)委員會(huì)至少應(yīng)有一名財(cái)務(wù)專家，并且要予以披露。

5．加重了違法行為的處罰措施

（1）故意進(jìn)行證券欺詐的犯罪最高可判處25年入獄。對(duì)犯有欺詐罪的個(gè)人和公司的罰金最高分別可達(dá)500萬(wàn)美元和2500萬(wàn)美元。

（2）故意破壞或捏造文件以阻止、妨礙或影響聯(lián)邦調(diào)查的行為將視為嚴(yán)重犯罪，將處以罰款或判處20年入獄，或予以并罰。

（3）執(zhí)行證券發(fā)行的會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)和復(fù)核工作底稿至少應(yīng)保存5年。任何故意違反此項(xiàng)規(guī)定的行為，將予以罰款或判處20年入獄，或予以并罰。

（4）公司首席執(zhí)行官和財(cái)務(wù)總監(jiān)必須對(duì)報(bào)送給SEC的財(cái)務(wù)報(bào)告的合法性和公允表達(dá)進(jìn)行保證。違反此項(xiàng)規(guī)定，將處以50萬(wàn)美元以下的罰款，或判處入獄5年。

（5）起訴證券欺詐犯罪的訴訟時(shí)效由原來從違法行為發(fā)生起3年和被發(fā)現(xiàn)起1年分別延長(zhǎng)為5年和2年。

（6）對(duì)檢舉公司財(cái)務(wù)欺詐的公司員工實(shí)施保護(hù)措施，并補(bǔ)償其特別損失和律師費(fèi)。

6．增加經(jīng)費(fèi)撥款,強(qiáng)化SEC的監(jiān)管職能

從2003年度起將SEC的撥款增加到7.76億美元，加強(qiáng)欺詐防范、風(fēng)險(xiǎn)管理、市場(chǎng)監(jiān)管與投資管理。其中9800萬(wàn)美元用于招聘200名工作人員，加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和審計(jì)業(yè)務(wù)的監(jiān)管。

7．要求美國(guó)審計(jì)總署加強(qiáng)調(diào)查研究

（1）授權(quán)美國(guó)審計(jì)總署對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所強(qiáng)制輪換制度進(jìn)行研究。

（2）要求美國(guó)審計(jì)總署對(duì)1989年以來的會(huì)計(jì)師事務(wù)所的合并進(jìn)行研究，評(píng)估其現(xiàn)在和未來的影響，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題提出解決方案。

（3）要求美國(guó)審計(jì)總署研究導(dǎo)致會(huì)計(jì)師事務(wù)所競(jìng)爭(zhēng)受限的因素，如高成本、低服務(wù)質(zhì)量、獨(dú)立性、缺乏選擇等。并調(diào)查聯(lián)邦或州的監(jiān)管政策是否存在妨礙會(huì)計(jì)師事務(wù)所正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的因素。

（4）責(zé)成美國(guó)審計(jì)總署就調(diào)查研究的情況，在一年內(nèi)分別向參議院銀行委員會(huì)和眾議院金融服務(wù)委員會(huì)報(bào)告。

薩班斯法案對(duì)在美國(guó)上市的中國(guó)企業(yè)的影響

實(shí)行薩班斯法案之后，對(duì)中國(guó)上市公司是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。我們可以從以下幾個(gè)方面來看這一問題。

1．促進(jìn)中國(guó)電信企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部管理，完善現(xiàn)代企業(yè)制度

美國(guó)薩班斯法案的監(jiān)管對(duì)象是所有在美國(guó)上市的公司，既包括美國(guó)國(guó)內(nèi)，也包括境外在美上市的公司。但是，對(duì)不同公司上報(bào)的信息和所負(fù)的責(zé)任有相關(guān)規(guī)定。在信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，既包括基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商，也包括增值電信運(yùn)營(yíng)商在美上市的公司。因此，涉及面是比較廣的。

根據(jù)薩班斯法案，中國(guó)電信企業(yè)在美上市的公司在2006年初將要按照該法規(guī)定的“COSO”（“美國(guó)反舞弊委員會(huì)”縮寫，現(xiàn)也有“內(nèi)控指引框架”之義）的要求，向PCAOB和投資者交出自己的內(nèi)控報(bào)告。這對(duì)促進(jìn)中國(guó)電信企業(yè)完善內(nèi)部管理、建立現(xiàn)代企業(yè)制度具有推動(dòng)意義。

安然、世通在轟然倒塌之前，也一度是傲視全球的強(qiáng)企。安然、世通事件引起了美國(guó)有關(guān)監(jiān)管部門和企業(yè)的警醒，導(dǎo)致薩班斯法案出臺(tái)。而我國(guó)電信企業(yè)在管理中不能說沒有漏洞，因此需要進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)控和制度建設(shè)。

2．薩班斯法案的執(zhí)行也增加了企業(yè)的成本與負(fù)擔(dān)

由于該法案將適用于16254家公眾公司，但并不是每家公司都像IBM那樣的規(guī)模，采取“一刀切”的方式禁止審計(jì)師向其客戶提供咨詢服務(wù)，會(huì)加大中小企業(yè)的成本。例如，一家在NASDAQ上市的規(guī)模不大的公司，其CEO是工程技術(shù)背景，對(duì)會(huì)計(jì)一無所知。現(xiàn)公司需要招聘會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)人，他本來可以讓公司的審計(jì)師幫助面試并判斷某人是否合格，但按照新的法案，他只能重新找另外一個(gè)機(jī)構(gòu)幫助完成這項(xiàng)工作，企業(yè)的成本必然會(huì)上升。

3．對(duì)督促企業(yè)遵紀(jì)守法具有一定意義

世通事件給我們的一個(gè)重要警示就是，電信企業(yè)要做大做強(qiáng)、實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康的發(fā)展，必須在法制的軌道上合法地運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，作為仍然處于轉(zhuǎn)型期的電信企業(yè)，應(yīng)在守法經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上壯大自己，運(yùn)用法律手段維護(hù)自己的權(quán)益。

4．上市公司要建立一種合理、穩(wěn)定的預(yù)期

人們的行為在相當(dāng)程度上建立在其對(duì)未來合理預(yù)期的基礎(chǔ)之上，而完善的法律制度將為人們建立這種預(yù)期提供依據(jù)。美國(guó)公司管理層近乎貪婪的預(yù)期與其20世紀(jì)80年代至90年代的低風(fēng)險(xiǎn)不無關(guān)聯(lián)。美國(guó)通過加大對(duì)有錯(cuò)或者有罪管理者的起訴與懲罰，從而形成公司管理層的自我約束。這對(duì)我國(guó)電信上市公司也是有一定借鑒意義的。

薩班斯法案帶給我們的啟示與思考

薩班斯法案標(biāo)志著美國(guó)證券法律根本思想的轉(zhuǎn)變：從披露轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性管制。盡管該法案出臺(tái)匆忙，但它仍然經(jīng)歷了將近20次的公開聽證，同時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)相關(guān)人員對(duì)該法案展開了較充分地爭(zhēng)論，并盡可能地限制該法案對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的負(fù)面影響。

薩班斯法案及隨后的相關(guān)事件帶給我國(guó)很多啟示：

1．政府適度管制是必需的

歷史事件表明，絕對(duì)無管制的市場(chǎng)容易走向極端。但是，政府高度管制，同樣不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。盡管安然事件等系列公司丑聞爆發(fā)，為政府介入、管制提供了絕佳的“借口”，但美國(guó)國(guó)會(huì)在制定法律的辯論過程中，仍然有相當(dāng)多議員對(duì)政府管制持審慎態(tài)度。

但是，從政府監(jiān)管的根本目標(biāo)考慮，我們?nèi)匀徽J(rèn)為，政府的介入并加強(qiáng)監(jiān)管對(duì)保護(hù)廣大公眾投資者的利益是十分有必要的。否則，如待安然事件等系列公司丑聞爆發(fā)后再去處理，則無法挽回投資者的損失。

2．期待薩班斯法案良好的市場(chǎng)執(zhí)行效果

如果沒有強(qiáng)有效地執(zhí)行，法律就不可能起到預(yù)期的約束作用。針對(duì)美國(guó)整個(gè)公司管理層20世紀(jì)80年代至90年代所面臨的高收益（包括期權(quán)在內(nèi)達(dá)到天文數(shù)字的報(bào)酬）、低風(fēng)險(xiǎn)（公司管理層沒有法律風(fēng)險(xiǎn)，只有榮譽(yù)和掌聲）的局面，美國(guó)政府及相關(guān)管制機(jī)構(gòu)加大了對(duì)公司管理層的法律約束，陸續(xù)對(duì)公司丑聞事件中的主角提起公訴。如世界通訊的主要肇事者、財(cái)務(wù)總監(jiān)已經(jīng)被起訴，其創(chuàng)始人最近也被起訴。但是，該法案真正的市場(chǎng)效果如何還有待于時(shí)間的檢驗(yàn)。

3．過高的法律風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)造成一些特殊現(xiàn)象

薩班斯法案前所未有地將公司高管和會(huì)計(jì)從業(yè)人員的法律責(zé)任用成文法的方式明確加以限定。比如，給公司高管人員處以最高20年監(jiān)禁、最高500萬(wàn)美元的罰款等（第906節(jié)）。以往的經(jīng)驗(yàn)證明，法律責(zé)任在一定程度上能夠幫助提高會(huì)計(jì)職業(yè)質(zhì)量。但是，過高的法律風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)造成一種特殊現(xiàn)象：帶來會(huì)計(jì)職業(yè)整體的風(fēng)險(xiǎn)，形成“逆向選擇”效應(yīng)，并最終降低會(huì)計(jì)職業(yè)的質(zhì)量。

來源：通信企業(yè)管理