財政預(yù)算公開 揭開運(yùn)維“黑匣子”

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“預(yù)算公開，最愿意的就是財政了!” 北京市財政投資評審中心副調(diào)研員胡建南說出了心里話，“這樣就把資產(chǎn)分配的壓力分解到各個單位，以前是財政一家監(jiān)管，現(xiàn)在是十多億群眾監(jiān)管，政府的錢花得就更明白?！币驗樾畔⒐_后，大家都能看到賬本，如果有的單位申請了不合理的錢，老百姓就會質(zhì)疑，為什么要這么多錢，這些錢要來干什么用？

北京市財政局經(jīng)濟(jì)建設(shè)一處副處長王愛忠，也有同樣的感受。

王愛忠的工作職責(zé)之一就是負(fù)責(zé)從宏觀層面對這種項目進(jìn)行審批，其中很重要的一個審批內(nèi)容就是政府財力能否承受。而胡建南所在的部門則承接其后續(xù)工作，評審各項申請費用是否科學(xué)合理，在滿足項目需求的前提下能否縮減。部門報上來的預(yù)算做得越細(xì)致越準(zhǔn)確，財政的審核負(fù)擔(dān)就越輕，數(shù)據(jù)也就越近實際。在采訪中二人向記者表示，從2005年以來，他們有一個很明顯的感受，就是電子政務(wù)運(yùn)維外包項目的申請越來越多，數(shù)額也不斷加大。但在他們看來，電子政務(wù)運(yùn)維外包的費用是一個很難揭開的“黑匣子”。

尷尬的運(yùn)維外包費

“十一五”期間的前兩年，中國在電子政務(wù)上的總投入超過1200億元。然而，經(jīng)過多年發(fā)展，中國電子政務(wù)還是處于初級階段。為什么？因為電子政務(wù)大投入并沒有帶來大產(chǎn)出，更沒有帶來大跨越。工業(yè)和信息化部副部長楊學(xué)山就曾指出，中國有些政府機(jī)關(guān)已經(jīng)在電子政務(wù)起步和發(fā)展階段徘徊了20多年。

目前，中國電子政務(wù)正面臨著快速的轉(zhuǎn)變: 從重視基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向信息資源建設(shè)、從重視建設(shè)轉(zhuǎn)向重視運(yùn)維 、從封閉性運(yùn)維轉(zhuǎn)向開放性運(yùn)維、粗放性運(yùn)維轉(zhuǎn)向精細(xì)化管理。電子政務(wù)強(qiáng)調(diào)建設(shè)后的使用績效，但是投入了大量建設(shè)經(jīng)費，使用效率并不高。到目前為止，投資建設(shè)的大量信息系統(tǒng)已進(jìn)入運(yùn)維階段，設(shè)備趨于老化、原有信息系統(tǒng)得不到有效應(yīng)用、IT和業(yè)務(wù)系統(tǒng)“兩張皮”的狀況，讓一些電子政務(wù)系統(tǒng)成了“花瓶”，變?yōu)橐环N奢侈的擺設(shè)。

該不該投錢讓這樣龐大的系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)得更好？當(dāng)然該，這是盤活電子政務(wù)資產(chǎn)的唯一方法。但是錢怎樣花，如何花得更明白？對于這個問題，目前業(yè)內(nèi)人士都沒有一個統(tǒng)一的結(jié)論，大家普遍認(rèn)為還沒有形成成熟的、有章可循的電子政務(wù)運(yùn)維外包模式。

財政信息化運(yùn)維費預(yù)算是運(yùn)維資金的主要來源，目前中國多數(shù)財政部門運(yùn)用固定資產(chǎn)投資系數(shù)法確定運(yùn)維費的撥付,信息化具有無形資產(chǎn)的特殊性，專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，運(yùn)維涵蓋范圍缺少統(tǒng)一界定，計量計價缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了財政、審計部門無法通過一般的會計核算測算衡量資金需求，所以財政部門編制審核運(yùn)維費預(yù)算難度較大。

“最開始有個系數(shù)按IT資產(chǎn)的15%核算運(yùn)維費用，但是這個數(shù)字究竟是不是合理？為什么不是別的比例？”王愛忠回憶說，正是在這樣的背景下，北京市財政局遴選了北京高法、北京市勞動局、北京市原信息辦、北京市水務(wù)局等37家政府部門，進(jìn)行電子政務(wù)運(yùn)維預(yù)算編制的試點。針對這37家單位，財政局首先做的工作就是清點資產(chǎn)，從簡單的有市場定價的硬件設(shè)備和通用軟件著手，把資產(chǎn)分為六大類: 服務(wù)器、網(wǎng)絡(luò)、存儲、數(shù)據(jù)庫等，將各個試點單位IT設(shè)備對號入座，“連每臺設(shè)備后面的序列號也要核對清楚?！?/P>

正是這樣精細(xì)化的資產(chǎn)清理，為后續(xù)的工作開了個好頭。

經(jīng)過了大約一年時間的 實踐證明，3%的運(yùn)維費是不夠用的。“就機(jī)器的一般維護(hù)而言這筆費用足矣，但機(jī)器上已經(jīng)承載了很多應(yīng)用系統(tǒng)，跟其他系統(tǒng)銜接時，就會發(fā)生復(fù)雜的關(guān)聯(lián)關(guān)系，運(yùn)維所涉及的不是簡單的硬件，而是硬件之上的一套龐大的數(shù)據(jù)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)之上的信息內(nèi)容。同時各單位維護(hù)形式各異，又分為三類外包方式: 全外包、半外包和硬件設(shè)備單獨外包?！?nbsp; 王愛忠解釋道。

到2008年，運(yùn)維費的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了資產(chǎn)總額的3.8%。以北京市高法為例，2.5億元的IT資產(chǎn)核定后，核算出900多萬元運(yùn)維外包費用，此時高法信息化應(yīng)用已經(jīng)進(jìn)入成熟期，信息系統(tǒng)為全系統(tǒng)、全業(yè)務(wù)、全流程提供業(yè)務(wù)支撐和信息服務(wù)，但硬件之上的數(shù)據(jù)和信息內(nèi)容運(yùn)行服務(wù)費用還是有幾百萬元缺口。巧婦難為無米之炊，如果年年需要為這個缺口操心，那么就會消磨掉政府部門信息系統(tǒng)管理者的積極性，如果缺口難以得到彌合，電子政務(wù)系統(tǒng)自然就變成了花瓶和一種奢侈的擺設(shè)。能否盡快確定運(yùn)維外包的預(yù)算科目，采用更符合實際的比例，將運(yùn)維外包費用固定化呢？

“IT是一個矛盾體，投一個工廠，壽命可以達(dá)到40～50年，但建設(shè)一套信息化系統(tǒng)，可能2～3年就會面臨設(shè)備折舊更新，那么，到底應(yīng)該給IT運(yùn)維投入多少錢？是該任其自生自滅還是應(yīng)該花錢用好它？”胡建南解釋說?！斑@一點，大家還沒有達(dá)成共識?！?/P>

探索仍然在進(jìn)行，這37家試點單位中，北京高法從2005年開始探索運(yùn)維外包模式，到現(xiàn)在經(jīng)歷了5年時間，已經(jīng)逐步摸索出一條深度融合、精細(xì)管理的創(chuàng)新之路?！拔覀儾⒉幌胂蜇斦嘁\(yùn)維的費用，多要錢只會增加我們的壓力。運(yùn)維外包不是新建一套系統(tǒng)，也不是買幾臺硬件設(shè)備，它產(chǎn)生的績效往往是別人看不見摸不著的，信息系統(tǒng)更加高效運(yùn)轉(zhuǎn)這一成果是無形的。”高法技術(shù)處副處長王嵐生說。

12個人的難處

近年來，老百姓的司法觀念強(qiáng)了，愛打官司了，法院門口排長隊的狀況時有發(fā)生，2001年至2009年期間，北京法院收結(jié)案件數(shù)量增長了57%，北京法院辦案法官人數(shù)增長了14%，“案多人少”是北京法院審判工作面臨的主要情況，亟待解決。如今，法官的判案效率得到大幅提高，靠的是什么，就是信息化司法，而信息化司法得以高效運(yùn)轉(zhuǎn)的保障是什么，就是IT運(yùn)維外包。

全市法院的信息化資產(chǎn)涉及8個資產(chǎn)大類、18個資產(chǎn)細(xì)類，總資產(chǎn)規(guī)模在3億元左右，而北京三級法院沒有事業(yè)編制的信息中心機(jī)構(gòu)，高法技術(shù)處也只有12個人的編制。要維系這么大一攤系統(tǒng)，要讓2000多項應(yīng)用與業(yè)務(wù)進(jìn)行有效融合，出路是什么？“運(yùn)維外包！而且只有這一條路可走?！蓖鯈股f。

北京市高法創(chuàng)新性地將設(shè)備保修服務(wù)與運(yùn)維人工費用分開，在人員級別、費用標(biāo)注、工作量等幾個方面進(jìn)行細(xì)化，確保運(yùn)維預(yù)算的合理性。其次是整理運(yùn)維目標(biāo)和需求，確定了運(yùn)維的基本目標(biāo)是信息可用，而不只是設(shè)備完好。高法每年有1700萬元運(yùn)維外包費用?！安慌聲窠o大家看，敢于面對任何質(zhì)疑?！蓖鯈股鷪远ú灰?。據(jù)了解，在每年《北京市市級預(yù)算支出項目績效報告》中，都將高法信息技術(shù)外包服務(wù)項目的實際已支付資金細(xì)分為七部分詳細(xì)描述，包括審判信息系統(tǒng)、數(shù)字法庭系統(tǒng)、公益服務(wù)系統(tǒng)、信息挖掘發(fā)布、庭審光盤刻錄、網(wǎng)絡(luò)信息安全、運(yùn)維項目監(jiān)理。

詳細(xì)明了的賬本為取得財政的信任打下了扎實的基礎(chǔ)，連胡建南這種“卡錢”高手，都找不出一絲紕漏。胡建南分析說，因為財政關(guān)注兩點: 節(jié)省了什么、收獲了什么。

傳統(tǒng)的非外包運(yùn)維模式，每次遇到系統(tǒng)問題或需求變更時，都需要專門進(jìn)行處理、甚至單項申請報批系統(tǒng)維護(hù)費用。在電子政務(wù)建設(shè)期之后，這種情況時有發(fā)生，全年的費用加起來可能會很高，并且沒有邊界無法估量。而運(yùn)維外包模式，每年是固定的預(yù)算，不會再滋生別的單項維護(hù)費用，讓財政心里也有一份明白賬。此外，全外包方式顯然比“一事一議”的項目更方便整合資源，節(jié)約成本。全外包模式，還解決了硬件設(shè)備的生命周期短這一問題，讓財政沒有了再次掏錢的后顧之憂。

那么運(yùn)維外包得到了什么？除了信息化得以高效運(yùn)轉(zhuǎn)外，由于承擔(dān)運(yùn)維外包的公司市場化程度比較高，更容易引入一些信息化的創(chuàng)新理念和做法，與管理者思想發(fā)生碰撞，引發(fā)出更新鮮的信息化與業(yè)務(wù)融合的模式。這種方式還讓運(yùn)維外包承擔(dān)者更具備責(zé)任心，將信息系統(tǒng)視如己出，對IT設(shè)備精心呵護(hù)。與此同時，政府還不用再為編制問題發(fā)愁?！皬酿B(yǎng)人辦事，到辦事養(yǎng)人?！蓖鯈股会樢娧刂赋?，首先要轉(zhuǎn)變管理觀念，“不求為我所有，但求為我所用”。北京市高法技術(shù)處到目前也沒有再向上級申請哪怕是一名多余的編制，因為他們能夠合理運(yùn)用外包人員。

既然北京市高法的運(yùn)維外包做得如此順暢，是不是可以全面鋪開呢？

三方合力撬開“黑匣子”

“高法的運(yùn)維外包管理制度和運(yùn)維成本測算方法屬于重要創(chuàng)新，為中國電子政務(wù)運(yùn)維工作提供了比較完整和科學(xué)的理論體系和管理經(jīng)驗。但現(xiàn)在財政還不敢全面推行電子政務(wù)運(yùn)維外包試點單位的做法?！蓖鯋壑曳治稣J(rèn)為，畢竟各單位管理水平參差不齊，目前仍然是摸著石頭過河階段，如果全面鋪開，財政遇到的第一個問題就是清理和核查龐大的信息化資產(chǎn)，這個條件尚不具備。只能是財政激勵各政府部門進(jìn)行探索，成熟一個試點一個。

如何激勵？有業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為關(guān)鍵是要分析電子政務(wù)的獲益主體，可以分為四類，即電子政務(wù)對政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的兩類主體: 領(lǐng)導(dǎo)（獲得決策支持）、政府業(yè)務(wù)部門（各項主要業(yè)務(wù)改善）; 以及電子政務(wù)對外部的兩類主體: 企業(yè)和社會公眾。只有運(yùn)維外包讓電子政務(wù)發(fā)揮了應(yīng)有的作用，各類主體才能從中獲益。

其實，信息系統(tǒng)在初始建設(shè)時，硬件占的比重大，而進(jìn)入發(fā)展期，承載了業(yè)務(wù)系統(tǒng)以后，它的價值就不再是用硬件設(shè)備的價格能衡量的了，而是應(yīng)該綜合考慮數(shù)據(jù)流和信息流產(chǎn)生的價值。

記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，目前電子政務(wù)運(yùn)維外包難以推廣的原因是，運(yùn)維外包在外包機(jī)制、外包商職責(zé)、費用預(yù)算和計費標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)維流程和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面沒有行業(yè)規(guī)范，這不僅僅影響到電子政務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行質(zhì)量，還會制約運(yùn)維外包服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

那么，如何去推進(jìn)電子政務(wù)運(yùn)維外包？就需要用戶本身、信息化分管單位、財政三方共同努力。“單位自身要提高管理水平，以資產(chǎn)管理，人員管理為抓手，當(dāng)然，最根本的是要轉(zhuǎn)變觀念?！?王愛忠分析，其次，信息化分管單位需要做推手，規(guī)范運(yùn)維外包市場，從簡單的運(yùn)維外包入手，研究適合中國電子政務(wù)實際情況的運(yùn)維管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。就像做闌尾炎手術(shù)，已經(jīng)有了規(guī)范的市場定價，哪家醫(yī)院也不敢亂收費。最后，有了前兩項作為鋪墊，財政在資金上給予支持和鼓勵，確定運(yùn)維費用預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和撥付方式。必須三方共同努力，才能把電子政務(wù)運(yùn)維外包撬動起來，形成一個良性循環(huán)。

如果說這種良性循環(huán)的初始階段需要一股推力的話，那么還是要從用戶做起，首先自行清理信息化資產(chǎn)，確立運(yùn)維外包機(jī)制?！耙皇钟惨皇周?，硬抓資產(chǎn)，軟抓信息系統(tǒng)流程。把信息流和數(shù)據(jù)流兩個環(huán)節(jié)抓住，才能核定工作量。”王愛忠介紹說。

除此之外，還應(yīng)對電子政務(wù)運(yùn)維招標(biāo)過程加強(qiáng)監(jiān)管，從項目申報到立項，從詢價、招標(biāo)到簽訂協(xié)議，都要嚴(yán)格把關(guān)。這就要求信息化主管部門提高運(yùn)維外包規(guī)劃能力，在運(yùn)維招標(biāo)文件中就應(yīng)明確電子政務(wù)運(yùn)維的工作內(nèi)容和運(yùn)維要求，最好把各種要求都進(jìn)行細(xì)化。

雖然靠精細(xì)管理資產(chǎn)、透明外包運(yùn)維來揭開財政黑匣子只是滄海一栗，電子政務(wù)也好、財政預(yù)算公開也好，都是為了提升政府部門的管理水平。那么，從身邊的榜樣學(xué)起，就是改變的第一步。