時(shí)評(píng)：開發(fā)邊界被框死，城市不再“攤大餅”

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開發(fā)邊界被框死，城市不再“攤大餅”

來自國土部的消息，北京、上海、廣州等14個(gè)城市的開發(fā)邊界將于今年劃定，開發(fā)邊界將作為城市發(fā)展的剛性約定，不得越界盲目擴(kuò)張，而全國600多個(gè)城市也都會(huì)在兩三年內(nèi)劃定開發(fā)邊界。

近年來，國內(nèi)一些城市通過區(qū)劃調(diào)整，擴(kuò)大城市行政區(qū)域，城市開發(fā)邊界不斷擴(kuò)張，城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量都得以外延式增長(zhǎng)。這次城市開發(fā)邊界被框死，會(huì)不會(huì)讓以城市區(qū)劃調(diào)整作為城市擴(kuò)張的方式至少暫告一段落?

從有關(guān)政策取向來看，“城市開發(fā)邊界”是指允許城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)展的最大邊界，主要依據(jù)是現(xiàn)行城市土地利用規(guī)劃以及城市發(fā)展總體規(guī)劃，并納入未來一段時(shí)間內(nèi)的城市建設(shè)規(guī)模、土地利用安排和擴(kuò)張規(guī)模等因素，包括外來人口的遷入等。

從目前的現(xiàn)實(shí)來看，珠三角城市普遍有用地緊張的狀況，這也是“雙轉(zhuǎn)移”、“騰籠換鳥”政策出臺(tái)的初衷之一。其中，廣州、深圳用地緊張問題更加嚴(yán)重。廣州多次聲稱建設(shè)用地只夠十幾年了。深圳用地緊張比廣州更甚，多次傳出要合并東莞和惠州的部分區(qū)域;一所打工子弟學(xué)校只能在四層教學(xué)樓的樓頂上建起塑膠跑道作為孩子們的活動(dòng)場(chǎng)所，緊張狀況可見一斑。

作為一線城市，外來人口比重大，普遍超過常住人口的一半，而用地指標(biāo)沒有充分考慮這個(gè)因素，在教育、醫(yī)療、體育設(shè)施方面用地更加捉襟見肘。因此，國土部官員并沒有把話說死，表明對(duì)于成長(zhǎng)中的城市，將劃定動(dòng)態(tài)邊界，如到2020年的界限、2030年的界限。這樣來看，所謂“城市開發(fā)邊界”被框死，也是一段時(shí)期里相對(duì)穩(wěn)定。城市劃界工作主要由國土和住建規(guī)劃兩個(gè)部門負(fù)責(zé)，顯示了既嚴(yán)控開發(fā)規(guī)模，也要考慮建設(shè)需要。

劃定開發(fā)邊界的本意就是要限制城市發(fā)展規(guī)模，避免無序擴(kuò)張，尤其是全國各地出現(xiàn)的“攤大餅”式發(fā)展。未來將優(yōu)化國土開發(fā)空間格局，強(qiáng)化土地資源集約利用，合理確定城鎮(zhèn)開發(fā)強(qiáng)度。

在這種剛性約定下，可能產(chǎn)生一些良性發(fā)展趨勢(shì)：一是更加注重“地均GDP”，提高土地的單位產(chǎn)出率;二是加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐，一些不適合本地發(fā)展的用地量大的項(xiàng)目可能轉(zhuǎn)向粵東西北地區(qū)，主觀上推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，客觀上也促進(jìn)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展;三是對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)模式也將產(chǎn)生一些影響，如控制別墅和大戶型的開發(fā)規(guī)模，控制廣場(chǎng)、公共設(shè)施的用地規(guī)模;四是更加注重新農(nóng)村建設(shè)和生態(tài)保護(hù)，保護(hù)耕地，保護(hù)大自然，加強(qiáng)舊村改造;五是盤活存量用地力度將更大，“三舊”改造政策將更受重視。

嚴(yán)控“城市開發(fā)邊界”也會(huì)影響當(dāng)前對(duì)兩種發(fā)展模式的比較。一是有中國社科院專家認(rèn)為中國有足夠土地發(fā)展一戶一座別墅，這樣可以明確產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)消費(fèi)，積累財(cái)富;二是香港堅(jiān)持把城市邊界控制得很嚴(yán)格被指責(zé)抬高房?jī)r(jià)，為開發(fā)商服務(wù)?，F(xiàn)在，城市邊界基本框死，土地政策對(duì)城市開發(fā)模式的傾向性已經(jīng)十分明顯了。