時(shí)評(píng)：城鎮(zhèn)規(guī)劃既難產(chǎn)又短命的背后

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城鎮(zhèn)規(guī)劃既難產(chǎn)又短命的背后

據(jù)報(bào)道，奇怪建筑與“千城一面”共生，大“城市病”與“鬼城”“睡城”為鄰，房地產(chǎn)過(guò)熱與土地大量出讓并存，土地浪費(fèi)驚人、環(huán)境破壞日益嚴(yán)重、進(jìn)城農(nóng)民工生存困難，有些地區(qū)出現(xiàn)逆城市化趨勢(shì)……我國(guó)城鎮(zhèn)化在快速演進(jìn)的過(guò)程中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。

專家表示，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入新階段，常住人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略正式推進(jìn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)入新的階段，城鎮(zhèn)規(guī)劃迫切需要轉(zhuǎn)型。

規(guī)劃既難產(chǎn)又短命

體制和機(jī)制的制約因素互相交織，互相影響，造成城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性長(zhǎng)期得不到保證，城市建設(shè)用地失控成為普遍現(xiàn)象，規(guī)劃體制改革任重道遠(yuǎn)。

由于部門利益化加劇，規(guī)劃編制審批時(shí)間長(zhǎng)，規(guī)劃既難產(chǎn)，又短命。一個(gè)規(guī)劃從編制到審批發(fā)布，短則兩年有余，長(zhǎng)則數(shù)年。合肥的總規(guī)報(bào)送6年還沒(méi)有批下來(lái)，蘭州的總規(guī)從開始編制到國(guó)務(wù)院審批通過(guò)前后超過(guò)10年，兩個(gè)近期規(guī)劃都已實(shí)施完成。宏觀背景的變遷與城市快速的變革，使規(guī)劃審批之日，就是修編啟動(dòng)之時(shí)。規(guī)劃一直在路上，成了城市政府桌面上華麗的擺設(shè)。

海南省住建廳總規(guī)劃師劉釗軍表示，根本原因在于規(guī)劃編制審批所涉及的部門，各自維護(hù)部門的利益，又都有不同的部門法規(guī)支撐，規(guī)劃打架，扯皮很多，協(xié)調(diào)時(shí)間長(zhǎng)。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)楊保軍說(shuō)，現(xiàn)在發(fā)改委的項(xiàng)目規(guī)劃批復(fù)具體到地塊，林業(yè)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃的項(xiàng)目也紛紛進(jìn)城落地，背后都是因?yàn)槔孀鞴帧?/p>

南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院高級(jí)規(guī)劃師張麗梅說(shuō)，政府部門管得太細(xì)、管得太多?？傮w規(guī)劃作為法定規(guī)劃，很多城市的多個(gè)部門都想借著規(guī)劃搭順風(fēng)車，把自家需求加進(jìn)去，導(dǎo)致規(guī)劃越來(lái)越厚、管得越來(lái)越多，有的規(guī)劃甚至于對(duì)選什么材料都有要求，最后反而什么都管不住。

同時(shí)，強(qiáng)烈的發(fā)展沖動(dòng)，讓規(guī)劃異化為地方獲取土地財(cái)政和招商引資的重要工具，非法定規(guī)劃大行其道，規(guī)劃的法律嚴(yán)肅性不足。

多位地方規(guī)劃部門工作人員反映，不少地方政府做大和反復(fù)修編規(guī)劃，為的就是把周邊農(nóng)村的土地納入城市管轄，以此維持“土地財(cái)政”。安徽省一位規(guī)劃人士說(shuō)：“各地規(guī)劃總?cè)丝诩悠饋?lái)已超出全國(guó)的總?cè)丝冢鞯鼐幹埔?guī)劃所依據(jù)的城鎮(zhèn)人口、城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)存在失真。”

地方政府還通過(guò)非法定規(guī)劃來(lái)代替法定規(guī)劃。劉釗軍表示，概念規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃都是法定規(guī)劃的前期，但也有取代的勢(shì)頭，嚴(yán)格按照法律來(lái)說(shuō)是無(wú)效的，規(guī)避了國(guó)家的法規(guī)和技術(shù)要求。

據(jù)悉，國(guó)家為了化解失控的風(fēng)險(xiǎn)，不斷增加對(duì)城市總體規(guī)劃的管控，目前由國(guó)務(wù)院審批總體規(guī)劃的城市已經(jīng)達(dá)到了100多個(gè)，有些人口規(guī)模不足100萬(wàn)的城市也需要由國(guó)務(wù)院審批，審批時(shí)間進(jìn)一步延長(zhǎng)。

中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授袁奇峰表示，地方政府吃飯靠產(chǎn)業(yè)，建設(shè)靠土地。土地財(cái)政的模式下，政府越來(lái)越呈現(xiàn)公司化的傾向，市長(zhǎng)成了總經(jīng)理，為了招商什么都干。

此外，唯上的干部考核使規(guī)劃異化為領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)、個(gè)人愛(ài)好甚至是腐敗的工具。我們?cè)诓稍L中發(fā)現(xiàn)，急功近利式的政績(jī)觀導(dǎo)致總體規(guī)劃的修編速度已經(jīng)比近期規(guī)劃更短，無(wú)論是三年一大修，兩年一小變，還是非強(qiáng)制內(nèi)容的肆意調(diào)整，“一任領(lǐng)導(dǎo)一任規(guī)劃”的現(xiàn)象嚴(yán)重。

一位地方官員表示，有的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)到當(dāng)?shù)匾暡欤F(xiàn)場(chǎng)辦公現(xiàn)場(chǎng)拍板，臨時(shí)發(fā)揮，隨手一指，提出這里要建什么、那里要建什么，沒(méi)時(shí)間也根本不看縣城規(guī)劃圖，但是地方政府半個(gè)“不”字不敢講，只能落實(shí)貫徹，然后開腸破肚，更改原有縣城規(guī)劃。

南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院城市管理專業(yè)講師李晨光說(shuō)，在行政主導(dǎo)下，城市是擁有權(quán)力者心目中的面貌，而不是建筑師和規(guī)劃師的意思，大多是投其所好。幾乎鳥巢、大劇院等每個(gè)國(guó)家的大項(xiàng)目出現(xiàn)后，很快就會(huì)發(fā)現(xiàn)各地在拷貝，追求新技術(shù)等奇奇怪怪的建筑就出現(xiàn)了。這背后隱藏著深刻的邏輯。“千城一面”的背后，是一個(gè)強(qiáng)大的制度。

管控作用大打折扣

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化在短短30多年的時(shí)間完成了西方發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资晟踔辽习倌甑臍v程，積累的矛盾缺少消化的空間，使我國(guó)城鎮(zhèn)化出現(xiàn)諸多問(wèn)題。專家稱，城鎮(zhèn)規(guī)劃有必要總結(jié)過(guò)去的教訓(xùn)。

在實(shí)踐中，城鎮(zhèn)規(guī)劃的引領(lǐng)和管控作用大打折扣。我們了解到，由于公共政策和市場(chǎng)機(jī)制失調(diào)，大中小城市難以得到協(xié)調(diào)發(fā)展，雖然城鎮(zhèn)規(guī)劃中很早就提出限制大城市，發(fā)展中小城市的思路，但基本上沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。專家認(rèn)為，目前的規(guī)劃，以解決城市，尤其是以特大城市和大城市問(wèn)題為主要關(guān)注點(diǎn)，市場(chǎng)機(jī)制下，生產(chǎn)要素向大城市集中是必然的，但在行政等級(jí)體制下，政府也將公共資源同向配置，導(dǎo)致政府和市場(chǎng)作用產(chǎn)生疊加效應(yīng)。

中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)馮俊認(rèn)為，城市的發(fā)展需要生產(chǎn)空間和生活空間的統(tǒng)一，途徑就是發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。但不少地區(qū)把人為創(chuàng)造一個(gè)城市作為城鎮(zhèn)化的動(dòng)力，不注重產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)的發(fā)展，有的把生活空間和生產(chǎn)空間對(duì)立起來(lái)，就業(yè)不足，缺少活力。不少新城成為“鬼城”“睡城”，大量開發(fā)區(qū)也因此造成土地浪費(fèi)，甚至出現(xiàn)工業(yè)用地轉(zhuǎn)為房地產(chǎn)項(xiàng)目。

相形之下，還有一些城市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展太快，城市規(guī)模根本控制不住，比如北京市的人口規(guī)模早已突破2020年的規(guī)劃目標(biāo)。這讓突出指標(biāo)管理、把規(guī)劃引導(dǎo)變成人為控制的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)規(guī)劃形同虛設(shè)。專家提出，規(guī)劃要有一定的適應(yīng)性，規(guī)劃要建立評(píng)估機(jī)制，保持動(dòng)態(tài)調(diào)整，處理好彈性和剛性的關(guān)系。

此外，城鎮(zhèn)規(guī)劃還存在物質(zhì)規(guī)劃和城市發(fā)展戰(zhàn)略及城市公共政策失衡，感觀效應(yīng)和城市內(nèi)涵失聯(lián)，以及“公權(quán)力”與“私權(quán)利”失重等問(wèn)題。

我們發(fā)現(xiàn)，一些城市注重物質(zhì)規(guī)劃，擺布建筑物，以建設(shè)中心城市為戰(zhàn)略目標(biāo)，較少考慮城市的公共服務(wù)及低端群體，城市建設(shè)出現(xiàn)“貴族化”傾向，規(guī)劃為政績(jī)服務(wù)，為資本打工，公眾利益和城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展被忽視。城市感觀很漂亮，但是缺少對(duì)文化和歷史內(nèi)涵的保護(hù)，盲目追求高大上的異形建筑、地標(biāo)建筑，造成資源和能源的浪費(fèi)。

在規(guī)劃的編制和實(shí)施過(guò)程中，還出現(xiàn)公權(quán)力過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，監(jiān)督不足，評(píng)價(jià)機(jī)制單一，公眾參與度低的現(xiàn)象。

城鎮(zhèn)規(guī)劃面臨轉(zhuǎn)型

我國(guó)城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的問(wèn)題與發(fā)展階段的必然性有關(guān)，但也反映了城鎮(zhèn)化發(fā)展模式、發(fā)展理念等方面的偏差及政策制度方面的缺失。當(dāng)前，城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)面臨新的要求和挑戰(zhàn)，迫切需要轉(zhuǎn)型。

清華大學(xué)建筑學(xué)院教授武廷海表示，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定水平，城鄉(xiāng)就會(huì)發(fā)生重大轉(zhuǎn)型。我國(guó)的城市從點(diǎn)狀逐步向區(qū)域的、綜合的塊狀形態(tài)發(fā)展，城市將在國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占據(jù)更加重要的位置，國(guó)家轉(zhuǎn)向城市社會(huì)。

專家認(rèn)為，一般的經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化是個(gè)工業(yè)化自然發(fā)展的過(guò)程，不是經(jīng)濟(jì)的引擎。但在我國(guó)，城鎮(zhèn)化既是工業(yè)化發(fā)展的結(jié)果，也將成為新一輪發(fā)展的動(dòng)力，如何把握好二者的關(guān)系，是對(duì)規(guī)劃提出的挑戰(zhàn)。

隨著發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，規(guī)劃重點(diǎn)也要發(fā)生改變。傳統(tǒng)的規(guī)劃是增量擴(kuò)張型規(guī)劃，但目前空間增長(zhǎng)已不可持續(xù)，到了從數(shù)量和規(guī)模向質(zhì)量和效益上轉(zhuǎn)變的階段，考慮轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃。

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)李迅表示，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化兩種道路的不同，決定著城鎮(zhèn)發(fā)展的模式不同，規(guī)劃行業(yè)要順應(yīng)大勢(shì)，重新認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展變化，探索新的方法和途徑，未來(lái)將從規(guī)劃理念、規(guī)劃編制方法和規(guī)劃管理制度進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度放緩，新舊矛盾交織，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨更多困難。有專家認(rèn)為，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將放緩，2030年約達(dá)到65%的水平。一方面在集約發(fā)展的同時(shí)，公共服務(wù)需求上升，政府需要加大公共投入;另一方面消化舊矛盾與推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨新難題共存，尤其是社會(huì)階層分化嚴(yán)重，社會(huì)矛盾將集中在城市，最終都會(huì)反映到對(duì)規(guī)劃的需求上來(lái)。今后，中國(guó)城市規(guī)劃面臨更加復(fù)雜的形勢(shì)，需要協(xié)調(diào)的要素越來(lái)越多。

專家認(rèn)為，規(guī)劃要推動(dòng)城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)向環(huán)境友好、資源節(jié)約的內(nèi)涵式、效益型模式轉(zhuǎn)變，同時(shí)也要注重約束行政與市場(chǎng)邊界，保障民眾權(quán)益。武廷海說(shuō)：“規(guī)劃轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是應(yīng)對(duì)和服務(wù)新常態(tài)，向國(guó)家控制管理城鎮(zhèn)化進(jìn)程的工具轉(zhuǎn)變。”