黃錕：城鎮(zhèn)化出現(xiàn)“大躍進(jìn)”現(xiàn)象

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國家行政學(xué)院新型城鎮(zhèn)化研究中心副主任 黃錕

“第4屆中國新型城鎮(zhèn)化峰會”于2015年1月10日在北京召開。上圖為國家行政學(xué)院新型城鎮(zhèn)化研究中心副主任黃錕。

以下為演講實錄：

黃錕：大家上午好!國家行政學(xué)院新型城鎮(zhèn)化研究中心也是這次論壇的主辦方之一，非常感謝各位主席上午的論壇。

我覺得今天上午討論的主題是非常有意義的，這里有兩個關(guān)健詞：一個是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，一個是財政法治。

關(guān)于城鎮(zhèn)化，建國以來有不同的提法，開始叫城市化，改革開放以來我們用城鎮(zhèn)化，后來提出要走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，現(xiàn)在我們要走新型城鎮(zhèn)化道路。從這個演變邏輯來看，最終的目的當(dāng)然都要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

最近，我們國家又對我們目前所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)有一個新的概括，叫做“新常態(tài)”，這里面實際上城鎮(zhèn)化我認(rèn)為也應(yīng)該有個常態(tài)問題。過去大家談到，城鎮(zhèn)化過程中存在很多問題，或者說我們在城鎮(zhèn)化過程中，很多方面出現(xiàn)了偏差。所以，有很多人，無論是專家還是社會各界，對于城鎮(zhèn)化都有很多批評。

這里我也非常贊成剛才肖所長所說的，我們很多人還是把城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)兩個問題混為一談。實際上，政府在做的時候，恐怕也對這兩個問題沒有劃分的很清楚，界限不明確。應(yīng)該說，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化進(jìn)程一個必然的結(jié)果，也是推進(jìn)現(xiàn)代化一個非常重要的手段。所以我感覺到，無論從理論上還是實踐上，城鎮(zhèn)化我們都是不應(yīng)該反對的，因為它代表的是一個方向。

現(xiàn)在，為什么這么多人對于城鎮(zhèn)化有這么多意見?這里面確實，還是把城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設(shè)沒有搞清楚，或者說政府在實際中沒有把這兩個問題劃分開來。城鎮(zhèn)建設(shè)，確實需要很多錢，為了籌集這些錢，所以政府就采取了一些非常態(tài)的做法，比如說耕地拆遷過程中出現(xiàn)了很多問題，然后這個錢怎么使用，對于城鎮(zhèn)的建設(shè)，或者說開發(fā)區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，出現(xiàn)了很多問題。這樣的話，現(xiàn)在可以說城鎮(zhèn)化負(fù)荷太重，擔(dān)負(fù)的使命太多，目標(biāo)太多。這樣就必然使地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，導(dǎo)致很多的問題出現(xiàn)。

如果說我們還原城鎮(zhèn)化，實際就是我們必須要為城鎮(zhèn)化“瘦身”、“減負(fù)”。結(jié)合現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)形勢來看，也就是要回歸新常態(tài)，回歸城鎮(zhèn)化的常態(tài)和本源。怎么回歸到那個本源?實際上新型城鎮(zhèn)化，或者城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，對于城鎮(zhèn)化應(yīng)該說都提出了一些基本要求。這個基本的要求核心來說，就是要做到城鎮(zhèn)化的速度、水平和質(zhì)量要協(xié)調(diào)，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、文化建設(shè)、政治建設(shè)，這個也要協(xié)調(diào)發(fā)展，城市和農(nóng)村的發(fā)展要協(xié)調(diào)。所以我們說，城鎮(zhèn)化的一個基本要求，就是要做協(xié)調(diào)，而恰恰我們在協(xié)調(diào)方面做的很不夠，過去我們主要是追求城鎮(zhèn)化的速度，可以說有些地方出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的“大躍進(jìn)”。

過去我們抑制城鎮(zhèn)化的發(fā)展，限制農(nóng)民進(jìn)城，后面城市的發(fā)展確實又需要低廉的勞動力，所以戶籍制度逐步放開，農(nóng)民逐步進(jìn)城。有些地方，確實又出現(xiàn)了一些違背農(nóng)民意愿，讓農(nóng)民被城鎮(zhèn)化，快速城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化大躍進(jìn)。所以，速度快速的推進(jìn)，我們知道，從1996-2014年，這個期間城鎮(zhèn)化的速度是非?？斓模澜缟线@么快速的城鎮(zhèn)化，只有中國。然而，這個城鎮(zhèn)化不是市場自發(fā)的結(jié)果，這也是現(xiàn)在這么多問題最根本的原因。

由于這么快速的推進(jìn)，我們知道現(xiàn)在的生態(tài)環(huán)境，出現(xiàn)了迅速的惡化，社會建設(shè)跟不上，這都是由于速度太快，別的國家可能100多年完成的任務(wù)，我們幾十年把它完成了。這樣的話，城鎮(zhèn)化質(zhì)量肯定是得不到保障的，所以我們出現(xiàn)了速度、水平、質(zhì)量的下降，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展、生態(tài)建設(shè)的不協(xié)調(diào)。然后片面發(fā)展了城市，而忽略了農(nóng)村的發(fā)展，因為太快了，沒有這么多資金和好的政策給農(nóng)村，這樣的話，兩個車輪，只有一個輪子走的很快、一個輪子走的很慢，非常不協(xié)調(diào)。

所以我們說，中國的城鎮(zhèn)化，說到底，農(nóng)村和城市要協(xié)調(diào)，水平、速度和質(zhì)量要協(xié)調(diào)。只有這樣，我們的城鎮(zhèn)化才能做到健康發(fā)展。

為了實現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，這就意味著，中國城鎮(zhèn)化必須要告別過去城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，要做到轉(zhuǎn)型，這個轉(zhuǎn)型應(yīng)該包括這么幾個方面，一個是發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)型，過去我們是建物不建人，說的嚴(yán)重就是以物為本，而以后我們要以人為本，城鎮(zhèn)化就是農(nóng)民進(jìn)城，圍繞農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)行城市建設(shè)。

我們發(fā)展的動力，剛才各位也講到，四化中有三化講的是產(chǎn)業(yè)，一化講的是城鎮(zhèn)化。那就是說，我們過去對產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化的關(guān)系，實際也是沒有理清的。現(xiàn)在很多地方片面脫離產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而追求城鎮(zhèn)化的速度，這樣導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)的分離，就業(yè)、收入、生活很多都是沒有保證的，所以現(xiàn)在出現(xiàn)了很多，由于開始做的過大、過開，出現(xiàn)了開發(fā)區(qū)浪費、就業(yè)不足，出現(xiàn)了大面積的鬼城。所以，要從過去的產(chǎn)權(quán)分離，走向四化同步。

發(fā)展機(jī)制上，過去我們是以政府主導(dǎo)、政府推動，而城鎮(zhèn)化不是個自然和內(nèi)省的過程，人為的因素擾動非常大。所以我們說，未來的發(fā)展，還是要按照三中全會所講的，城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施、資源配置方面，要堅持市場的決定作用，必須實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)變，否則城鎮(zhèn)化的問題解決不了。

另外就是，我們過去的城鎮(zhèn)化跑馬圈地，我們這十幾年以來，實際我們土地城鎮(zhèn)化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化的速度，這樣導(dǎo)致城鎮(zhèn)化粗放型，造成大量的資源浪費，造成很多“欠帳”，基礎(chǔ)設(shè)施沒有建好。所以，以后我們要做到人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)起來，要還上我們的“舊債”，大力發(fā)展城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，還有生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

另外我們發(fā)展的格局，我們過去走的實際是東中西區(qū)域差別非常大、過大。另外，大中小城市，大城市過大，小城市太小，50萬到100萬的城市屬于非常少，而這樣的城市恰恰是最有活力的，經(jīng)濟(jì)效率也是非常高的。而大城市出現(xiàn)了很多大城市病，而我們很多小城鎮(zhèn)數(shù)量非常多，但規(guī)模又太小，達(dá)不到規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)的最低門檻。所以，導(dǎo)致很多地方就沒法進(jìn)行城市建設(shè)。另外，城市內(nèi)部，比如北京有什么布局啊?沒有布局科研，很多城市都是這個樣子。這在世界上也是個非常特殊的例子，城市沒有這樣布局的。有些地方搞新區(qū)，我也并不反對，但這實際上很多新區(qū)就是一個衛(wèi)星城。

怎么樣來實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展呢?一個基本的思路，就是要進(jìn)行政府自身的改革和革命，來促進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展。首先，要界定政府和市場的界限，我們甚至可以借鑒自貿(mào)區(qū)的做法，城鎮(zhèn)化我們同樣可以搞個負(fù)面清單，哪些是政府該做的、哪些是政府不該做的，哪些是允許農(nóng)民、企業(yè)和社會組織做的，列一個清單，不要什么東西都規(guī)定拿在政府手里，這樣會限制一些活力。所以，我們要推進(jìn)行政審批改革、簡政放權(quán)。

另外，加快重點領(lǐng)域的改革，剛才大家都談到土地、戶籍、工資、體制。

最后，我們要在城鎮(zhèn)化財政上下功夫，這個財政對農(nóng)民來說，實際就是要做到土地的資本化、土地金融化，如果這條沒有進(jìn)展的話，城鎮(zhèn)化根本不可能實現(xiàn)。而對政府來說，這里的思路還是比較多的，第一條就是要做土地漲價歸公，矯正畸形的土地財政，發(fā)行市政債。還有，中央要盡可能多的搞轉(zhuǎn)移支付，做財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。另外就是吸引社會資源，公私合營的方式都可以做。