農(nóng)地抵押成都試點調(diào)查：沒有違約，規(guī)模停滯

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2010年，成都市于全國率先開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，其目的是在成都實現(xiàn)農(nóng)村土地“確權(quán)頒證”的前提下，探索土地資源換資本的新途徑。這項改革曾受到全國關(guān)注，一些地區(qū)派員去成都取經(jīng)。

但這項試點進行5年后，成都市金融辦回復道記者稱，至今成都市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資總額達到100億元，而土地經(jīng)營權(quán)抵押僅僅有2000萬。

具體而言，貸款周期長、金額低，還貸周期短，成為制約農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款推廣的主要原因。

黎壩村的短暫試點

崇州市黎壩村作為承擔了多項農(nóng)村改革探索的鄉(xiāng)村，這里的每一項改革都頗受各級政府關(guān)注。黎壩村的農(nóng)村土地確權(quán)頒證在2010年全部完成，這是黎壩村進行所有農(nóng)村改革探索的前提。

在確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，黎壩村成立楊柳土地承包經(jīng)營權(quán)股份合作社 ，農(nóng)民自愿入股，搞糧食規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營。

在2010年下半年，農(nóng)業(yè)合作社計劃種植市場經(jīng)濟效益高的羊肚菌。但合作社30多戶村民卻未籌夠4萬元的種植費。

現(xiàn)在已經(jīng)成為崇州市隆興鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長的周維松，當時負責著合作社的運作。他告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，通過和崇州市農(nóng)發(fā)局、成都農(nóng)商銀行協(xié)議，周維松帶領(lǐng)著村民用101.27畝土地的經(jīng)營權(quán)，獲得了成都農(nóng)商銀行崇州市支行16萬元的授信。

雙方簽訂了三份合同：《最高額授信合同》、《最高額抵押合同》、《流動資金借款合同》，雙方約定把上述101.27畝土地五年的經(jīng)營權(quán)抵押給銀行，如果合作社未能及時還貸，那么銀行在期限內(nèi)可以處置經(jīng)營權(quán)，時間過后經(jīng)營權(quán)歸還合作社。

由于履約主體是楊柳土地承包經(jīng)營權(quán)合作社，因此當時在全成都還出現(xiàn)了第一份土地經(jīng)營權(quán)證：由崇州市農(nóng)發(fā)局頒發(fā)給楊柳土地承包經(jīng)營合作社，確認其經(jīng)營權(quán)有效。

此外，成都農(nóng)商銀行還提出了另一項放款的前提：合作社中所有農(nóng)戶都要簽字同意進行上述經(jīng)營權(quán)抵押。

在上述背景下，成都農(nóng)商銀行和合作社商定了具體的抵押協(xié)議：在五年的經(jīng)營權(quán)抵押期內(nèi)，將2010年和2011年作為貸款期，銀行給合作社貸款，2012年是還款期 ，如果2012年沒有還清貸款，那么上述101.27畝土地在2013和2014年的經(jīng)營權(quán)，就交給銀行處置，到期后經(jīng)營權(quán)再歸還給合作社。

成都市農(nóng)商行根據(jù)2010年崇州市農(nóng)村土地1000元的基準地價，以及全年種小麥等糧食，大致1000元一年的收入，進行經(jīng)營權(quán)價值評估，即101.27畝土地一年的經(jīng)營權(quán)價值約為10萬元。

而由于成都農(nóng)商銀行和合作社商定的是以2010年和2012年的兩年的經(jīng)營權(quán)進行抵押，因此共計可抵押的經(jīng)營權(quán)總額是20萬元。考慮到風險因素，成都農(nóng)商銀行在20萬的基礎(chǔ)上打了八折，總共授信額度為16萬元。

于是在2010年12月1日，楊柳土地經(jīng)營權(quán)承包合作社完成了四川省第一筆農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。

但楊柳土地經(jīng)營權(quán)承包合作社第一年只貸了6萬元。周維松說，這是因為當時村民考慮到羊肚菌的市場風險，建議少貸。合作社種植的羊肚菌，2011年4月份收益接近10萬元，在順利償還6萬的貸款后，剩余4萬元進行了分紅。

成都農(nóng)商銀行稱，在貸款的實際操作中，銀行方面進行了全方位管控：首批貸款的6萬元按照羊肚菌種植的階段性資金需求直接支付給種子、化肥等銷售企業(yè)，加強了對資金使用的監(jiān)管，資金不會通過合作社成員之手對外支付，提高了款項使用的透明度、提高了款項使用的效率。

2011年下半年，合作社將剩余的10萬元授信額度，繼續(xù)種植羊肚菌，并在2012年按時完成還款。

但是從此以后，楊柳土地經(jīng)營權(quán)承包合作社卻再未依靠經(jīng)營權(quán)進行一筆貸款。

周維松說，這是因為在具體操作過程中，發(fā)現(xiàn)了幾個難以逾越的障礙。

第一是貸款程序復雜，時間長?！霸阢y行辦理各種手續(xù)以及后續(xù)的放款期，加起來接近兩個月，對于一個生產(chǎn)季僅半年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，放貸時間過于漫長。”

第二是銀行需要全體合作社社員簽字確認經(jīng)營權(quán)抵押協(xié)議，“合作社在只有30多戶村民參與的時候，簽字很好辦。但后來合作社土地面積擴大到500多畝，村民共計600多戶，參與戶數(shù)多起來后，意見沒有辦法統(tǒng)一，導致了辦理貸款流程更加漫長”。

第三，該貸款需要支付7.8%的利息，但是農(nóng)業(yè)的利潤只有30%左右，這對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言成本過高。

“實際上我們已經(jīng)打通了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的所有環(huán)節(jié)，但是在貸款制度以及利率方面的原因，導致了我們放棄這項探索”，周松維對21世紀經(jīng)濟報道記者說。

銀行的兜底風險

試點5年，2000萬元的貸款總額，甚至不足成都市為此設(shè)立的風險資金池子大——2009年，成都市政府發(fā)文設(shè)立3000萬元的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險基金，稱如果發(fā)生融資風險，將有該基金兜底。

具體的做法是：當債務履行期滿，抵押人未清償貸款時，抵押權(quán)人（商業(yè)銀行）可與抵押人協(xié)商，以抵押的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)所得價款受償，若發(fā)生損失，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險基金將承擔80%的損失，剩余20%由銀行承擔。

但即使銀行僅承擔20%的損失，其業(yè)務開展情況亦不理想。

成都農(nóng)商銀行崇州市支行一位不愿具名的負責人告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，崇州市黎壩村在2010年12月完成了該省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的首筆業(yè)務，此后逐步在崇州市推廣。但截至目前，成都農(nóng)商銀行崇州市支行總貸款金額僅400萬。而且主要集中在2012年前后發(fā)貸，目前該項業(yè)務幾乎停滯。

而需要提及的背景是，崇州市作為四川省的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范城市，承擔了多項統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗任務。其在某一項探索上的成效，可以較為客觀地反映整個四川的境況。

上述人士表示，銀行在實際操作中，遇到的問題主要有兩個方面。

第一是在違約發(fā)生后，土地經(jīng)營權(quán)的處置存在難度?！叭绻J款對象違約，那么銀行將有權(quán)在一定期限內(nèi)把剩余的經(jīng)營權(quán)期限進行處置，但是崇州距離成都市接近80公里，土地資源區(qū)位沒有優(yōu)勢，再加上國家對農(nóng)村土地有用途管制，處置存在難度。”

第二是土地流轉(zhuǎn)方往往不會一次性足額繳納經(jīng)營權(quán)租金，這造成銀行對土地經(jīng)營權(quán)評估金額過低。

如果銀行按照借款方意愿，以經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議租賃年限評估價值放貸后，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的高風險，如果農(nóng)業(yè)公司在虧本后，第二年選擇違約，那么銀行在處置這筆違約貸款時的問題非常棘手：農(nóng)戶只拿到了農(nóng)業(yè)公司給予的一年租金，肯定不會同意銀行按照和農(nóng)業(yè)公司簽訂的貸款協(xié)議，繼續(xù)占有他們的土地經(jīng)營權(quán)。

“而如果按照一年的期限抵押經(jīng)營權(quán)給銀行，考慮借款風險打6-8折，銀行進行價值評估的金額非常小。而且在走完銀行所有流程后，經(jīng)營權(quán)的租期只剩下八九個月，如果在這期間出現(xiàn)違約，銀行更加不容易對經(jīng)營權(quán)進行二次處置。”

上述擔憂的負面效果，也在成都市另一個農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點城市金堂縣有多體系。2014年后，金堂縣共有7宗土地發(fā)生經(jīng)營權(quán)抵押貸款。但當?shù)剞r(nóng)發(fā)局負責人稱，貸款差異較大，如有的200畝地的經(jīng)營權(quán)抵押貸了200萬，也有一宗涉及495畝土地抵押的貸款卻僅獲得30萬。

成都市金融辦負責農(nóng)村金融的相關(guān)人士對21世紀經(jīng)濟報道記者稱，成都市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資總額達到100億元，而土地經(jīng)營權(quán)抵押僅僅有2000萬，相比較而言，成都市在農(nóng)村建設(shè)用地和林權(quán)融資方面占比很高，而從具體業(yè)務量而言，是農(nóng)村房屋抵押最多。

在上述人士看來，影響農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款開展積極性的因素，主要是農(nóng)村土地本身價值不高，“這是最大的原因，此外國家對耕地有著嚴格的用途管制，也影響了金融機構(gòu)參與的積極性”。

事實上，成都市為整個農(nóng)村產(chǎn)權(quán)所設(shè)計的3000萬風險基金，至今仍分文未少地躺在那里。即使是被認為風險較高的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，總共2000萬的貸款額亦未有一筆違約產(chǎn)生。

“實際上我們認為，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的頂層設(shè)計層面有缺失，是目前各個探索實施方遇到的最大問題?！?/p>