劉士林：城市群規(guī)劃不等于“經(jīng)濟(jì)”和“交通”規(guī)劃

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上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長(zhǎng) 劉士林

作為近幾年《中國城市群發(fā)展報(bào)告》的負(fù)責(zé)人，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉士林更多關(guān)注于以“世界級(jí)城市群”為中心的現(xiàn)代城市建設(shè)研究。他認(rèn)為，我國新型城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)模式塵埃落定，既不是“小城鎮(zhèn)”也不是“大都市”，而是以區(qū)域中心城市為主的“城市群”為基調(diào)。在這個(gè)背景下，涵蓋全國的城市群規(guī)劃已是勢(shì)在必行。

城市群建設(shè)“體系化”

Q：目前，面對(duì)2015年GDP預(yù)計(jì)7%的增速，中國人口紅利正在進(jìn)一步消退，同時(shí)“城市群熱”正進(jìn)一步興起，城市建設(shè)怎么向“城市群”建設(shè)轉(zhuǎn)變?

劉士林：中心城市和城市群的關(guān)系，主要可以分為惡性循環(huán)的初級(jí)階段和良性循環(huán)的高級(jí)階段。在初級(jí)階段，中心城市和城市群主要是矛盾和斗爭(zhēng)關(guān)系，而在高級(jí)階段，則是互補(bǔ)與和諧關(guān)系。在當(dāng)下，我國的中心城市，或者說城市群的首位城市和其他城市的矛盾沖突比較大，說明我們的大都市和城市群都處在低層次的對(duì)立階段。一旦發(fā)展到高級(jí)階段，首位城市和城市群就會(huì)水乳交融，也可以說，真正成熟的“大都市”就是“城市群”。反之，發(fā)育良好的“城市群”就是“大都市”。一個(gè)理想的大都市必然是以城市群的形態(tài)出現(xiàn)，

在城市群成為新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的大背景下，過渡也會(huì)有兩種，一種是主動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展，另一種是在付出很大代價(jià)之后“洗心革面，重新做人”。從城市到城市群，是一次新的升級(jí)，如果不能有自覺意識(shí)并轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，一些現(xiàn)在看起來還不錯(cuò)的城市，在不久的未來很可能成為被邊緣化。

面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、人口紅利降低的現(xiàn)實(shí)，必須要引起足夠的重視。在“單體城市”發(fā)展模式中，也有很多資源和政策由于配置不合理，而被低效使用，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。城市群意味著可以在更大區(qū)域內(nèi)實(shí)施資源和政策的有效配置，因而有理由相信，如果城市群規(guī)劃做得好，就有可能彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)和人口問題的負(fù)面影響。

Q：推進(jìn)城市群建設(shè)，重點(diǎn)是將城市放在一個(gè)體系里發(fā)揮作用，應(yīng)該重點(diǎn)發(fā)展什么方面?比如區(qū)域性產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

劉士林：這主要涉及到城市群基礎(chǔ)理論研究。根據(jù)我們的研究，城市群主要有兩種模式，一是傳統(tǒng)以經(jīng)濟(jì)、交通和人口為要素的“經(jīng)濟(jì)型城市群”，二是重文化、生態(tài)和生活質(zhì)量的“文化型城市群”。理想的城市群在本質(zhì)上是一個(gè)在人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和整體結(jié)構(gòu)上具有合理層級(jí)體系，在空間邊界、資源配置、產(chǎn)業(yè)分工、人文交流等方面具有功能互補(bǔ)和良好協(xié)調(diào)機(jī)制的城市共同體。

目前，在國家長(zhǎng)三角和珠三角規(guī)劃中，城市群規(guī)劃很大意義上等同于“經(jīng)濟(jì)”和“交通”規(guī)劃。這種片面化和簡(jiǎn)單化的傾向，必須引起重視并得到糾正，否則很可能在城市群之間形成更大規(guī)模的“同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)”和“結(jié)構(gòu)趨同”。這與城市群的本義—建立區(qū)域內(nèi)合理的層級(jí)分工體系及解決單體城市間的惡性競(jìng)爭(zhēng)—是完全背道而馳的。

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的必然

Q：我國城市群規(guī)劃正在緊鑼密鼓地編制。國家發(fā)改委將編制全國性的城市群規(guī)劃，并于今年年底前報(bào)送國務(wù)院審定。你如何看待國家啟動(dòng)跨省區(qū)城市群規(guī)劃編制?

劉士林：城市群是當(dāng)今世界城市發(fā)展的主流和大趨勢(shì)。“十一五”規(guī)劃首次提出“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，到《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》最終明確“把城市群作為主體形態(tài)”，我國新型城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)模式得以塵埃落定。在這個(gè)背景下，由國家發(fā)展改革委牽頭制定在范圍上涵蓋全國的城市群規(guī)劃已是勢(shì)在必行。

跨省區(qū)規(guī)劃很自然的，因?yàn)槌鞘腥罕揪陀幸猿鞘袇f(xié)同發(fā)展打破行政區(qū)劃壁壘的特點(diǎn)，同時(shí)，這和國家十分強(qiáng)調(diào)的“政府”和“市場(chǎng)”要?jiǎng)澢褰缦薜男姓w制改革思路，也是高度一致的。在這個(gè)新常態(tài)下，相關(guān)阻力可能會(huì)減少許多。

Q：“城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”與“城市群發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”之間的概念和特征區(qū)別?尤其是對(duì)于北上廣深這樣的大都市來說。

劉士林：二者還是有區(qū)別的，從表面上看，這可以稱為“單體城市”與“城市共同體”的差別，前者的最高境界是在空間、交通、人口、經(jīng)濟(jì)、金融、文化等方面發(fā)展為具有“寡頭”性質(zhì)的“大都市”，后者的最高境界是建成合理的城市分工和層級(jí)體系、“一榮俱榮、一損俱損”性質(zhì)的“城市群”。從大城市向城市群發(fā)展，是一個(gè)全球性的趨勢(shì)。20世紀(jì)60年代以來，“單體城市”對(duì)外加劇了城市之間的“同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)”，造成區(qū)域內(nèi)資源、資金和人才的巨大浪費(fèi)和低效配置，對(duì)內(nèi)激化了城市內(nèi)部的“惡性博弈”，直接損害了城市社會(huì)應(yīng)有的公平、正義及人的精神生態(tài)，不斷受到質(zhì)疑、修正和摒棄。

對(duì)于北上廣深這樣的大都市來說，必須意識(shí)到，原來那種“與鄰為壑”、“各自為戰(zhàn)”的發(fā)展方式，是不成熟的城市化初級(jí)階段，而勇于承擔(dān)區(qū)域一體化的職責(zé)，才是走向成熟、走向城市化高級(jí)形態(tài)的基本特征。

以戰(zhàn)略眼光編制規(guī)劃

Q：我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須要求城市群發(fā)揮出集群效應(yīng)，如何確定它們的發(fā)展目標(biāo)、開發(fā)方向、空間結(jié)構(gòu)，以及城市群內(nèi)各城市的功能定位和分工、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境治理、協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制等。

劉士林：在理論上，這個(gè)問題并不復(fù)雜，要規(guī)劃好城市群的層級(jí)體系和分工機(jī)制，必然要協(xié)調(diào)好環(huán)境、人口、經(jīng)濟(jì)和文化的關(guān)系。我國城市群規(guī)劃和建設(shè)來得太快、體量太大，最重要的是，我國的城市群規(guī)劃不可能脫離國內(nèi)國際的兩個(gè)大背景，特別是改革開放深水期和國際環(huán)境的復(fù)雜多變。所以如何在一個(gè)規(guī)劃中把如此眾多的數(shù)據(jù)、層級(jí)、關(guān)系、需求、矛盾處理好，就絕不是一件容易的事情。

要想統(tǒng)籌兼顧好這些方方面面，我國城市群規(guī)劃應(yīng)該分兩步走，即在具體的規(guī)劃之前，先做一個(gè)具有“總規(guī)”性質(zhì)的《中國城市群戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》。

戰(zhàn)略規(guī)劃的對(duì)象和內(nèi)容不應(yīng)該是常規(guī)性的，常規(guī)性的都沒什么戰(zhàn)略價(jià)值和意義，它特指那些影響城市發(fā)展的主要、關(guān)鍵、深層次的問題和矛盾。戰(zhàn)略規(guī)劃不僅要先于城市規(guī)劃，也比城市規(guī)劃更重要，直接決定了未來社會(huì)資源和政策的配置，以及是不是可以搶得先機(jī)。

Q：目前，在經(jīng)濟(jì)全球化下，國家正在進(jìn)行發(fā)展轉(zhuǎn)型以及快速城市化，我國城市群在這些背景下正在快速形成，你估計(jì)要多久才能出現(xiàn)“世界級(jí)城市群”?

劉士林：?jiǎn)渭儚慕?jīng)濟(jì)指標(biāo)看，在2013年長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)總量就超過了紐約城市群。盡管我國城市群的數(shù)量和規(guī)模已為數(shù)不少，經(jīng)濟(jì)體量也足夠大，但卻普遍存在著諸如發(fā)育不足、發(fā)展不平衡以及在城市文化軟實(shí)力和城市生活方式資產(chǎn)上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方發(fā)達(dá)的城市群等問題，尤其是文化上的落后，在當(dāng)下正變得越來越重要和突出。

為此，國家“十三五”規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)明確提出“文化型城市群”戰(zhàn)略，完善我國城市群走文化轉(zhuǎn)型發(fā)展道路的頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)城市群的交通、經(jīng)濟(jì)、人口增長(zhǎng)和文化、生態(tài)、生活質(zhì)量改善的矛盾沖突，轉(zhuǎn)變業(yè)已形成的“經(jīng)濟(jì)型城市群”發(fā)展模式。