時(shí)評(píng)：造城運(yùn)動(dòng)恐致更大生態(tài)危機(jī)

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過度的“造城運(yùn)動(dòng)”有可能招致巨大的生態(tài)災(zāi)難

過度的“造城運(yùn)動(dòng)”有可能招致巨大的生態(tài)災(zāi)難。12月2日，同一時(shí)間在北京和法國(guó)巴黎召開的兩個(gè)重要會(huì)議，不約而同地將目光聚焦在中國(guó)的城鎮(zhèn)化上。

“城鎮(zhèn)化追求空間擴(kuò)張和發(fā)展速度導(dǎo)致不可持續(xù)的資源過度消耗。城鎮(zhèn)發(fā)展不重視氣候變化的應(yīng)對(duì)，城鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)極端氣候與自然災(zāi)害的能力差。”在當(dāng)日召開的中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)(下稱“國(guó)合會(huì)”)2014年年會(huì)上，國(guó)合會(huì)專題政策研究項(xiàng)目組稱，中國(guó)城市并沒有為頻發(fā)的極端天氣現(xiàn)象做好準(zhǔn)備。

而也是在當(dāng)日的中歐社會(huì)論壇第四屆大會(huì)(下稱“2014巴黎氣候大會(huì)”)上，中歐社會(huì)論壇執(zhí)行主席陳彥表示，“如今地球氣候升溫的原因來自人類活動(dòng)”，“中歐雙方需要通過對(duì)氣候變暖、可持續(xù)城鎮(zhèn)化、人類總體發(fā)展模式等氣候和環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的深入討論，回應(yīng)所面對(duì)的共同挑戰(zhàn)。”

城鎮(zhèn)化增速為世界罕見

國(guó)合會(huì)上述項(xiàng)目組聚集了包括中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、中國(guó)科學(xué)院區(qū)域與城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心、環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院以及荷蘭、日本、德國(guó)等方面的頂級(jí)專家。現(xiàn)任國(guó)合會(huì)主席是中國(guó)國(guó)務(wù)院副總理張高麗。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年底，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平為53.7%，比2010年的49.7%增長(zhǎng)了4個(gè)百分點(diǎn)，年均增長(zhǎng)1.33個(gè)百分點(diǎn)，依然保持較快增速。目前年均城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)1800萬，其中約1300萬~1400萬為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。

“我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展無論從人口規(guī)模還是增速方面均為世界罕見。”項(xiàng)目組中方組長(zhǎng)、中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)李曉江說。

項(xiàng)目組研究成果顯示，我國(guó)長(zhǎng)距離、大規(guī)模的人口流動(dòng)伴隨著快速城鎮(zhèn)化已經(jīng)持續(xù)了近20年。截止到2013年底，共有1.66億農(nóng)民工在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外地區(qū)務(wù)工，占全部農(nóng)民工比重的61.7%。

其中，特大城市是流動(dòng)人口主要聚集地區(qū)，如上海、北京、深圳、東莞等10個(gè)特大城市中跨省流動(dòng)人口規(guī)模超過4350萬人，占全國(guó)跨省流動(dòng)人口的50.6%。

研究還發(fā)現(xiàn)，伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國(guó)“城鄉(xiāng)雙棲、工農(nóng)兼業(yè)現(xiàn)象顯著”，“家庭分離、社會(huì)空間分異現(xiàn)象顯著”。

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院組織的全國(guó)20個(gè)縣的農(nóng)村勞動(dòng)力抽樣調(diào)查顯示，40歲以上就近就業(yè)、農(nóng)業(yè)兼業(yè)和務(wù)農(nóng)的比重接近80%，而60歲以上比重超過90%。

與此同時(shí)，邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)隨著人口的持續(xù)外流和人口年齡結(jié)構(gòu)逐步老齡化，村莊空心化現(xiàn)象越來越突出。目前，僅有0.6%的外出農(nóng)民工能夠在務(wù)工地購(gòu)房落戶。這些人由于不能盡快在務(wù)工所在地購(gòu)房安居，使得與父母、子女之間長(zhǎng)期分離。

項(xiàng)目組預(yù)測(cè)，我國(guó)未來城鎮(zhèn)化發(fā)展速度總體上趨緩。2013~2020年間我國(guó)的城鎮(zhèn)化率將年均提高0.8~0.9個(gè)百分點(diǎn)，到2020年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到60%左右;2020年以后年均增速將逐步下降到0.4~0.5個(gè)百分點(diǎn)，2030年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到65%左右。

但項(xiàng)目組同時(shí)表示，雖然城鎮(zhèn)化速度有所下降，但城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)規(guī)模仍十分龐大。有學(xué)者提出OECD國(guó)家用100~150年實(shí)現(xiàn)的城鎮(zhèn)化，在中國(guó)以“時(shí)空壓縮”方式在15~20年內(nèi)實(shí)現(xiàn)。因此，未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展仍面臨著巨大的壓力。

資源環(huán)境與財(cái)政壓力增大

項(xiàng)目組研究發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)空間和人口大幅增長(zhǎng)后，各地城鎮(zhèn)化的資源、環(huán)境與財(cái)政壓力將持續(xù)增大。

數(shù)據(jù)顯示，新增1400萬城鎮(zhèn)人口將產(chǎn)生4.5億平方米的住宅需求，產(chǎn)生120萬~150萬輛左右的小汽車需求量，這將刺激更多的鋼鐵、水泥、復(fù)合材料等消耗品的生產(chǎn)，消耗更多的礦產(chǎn)資源。

正在巴黎參加“2014巴黎氣候大會(huì)”的國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心主任李俊峰介紹，中國(guó)的能源消耗呈不斷增加趨勢(shì)，“2013年消耗37.5億噸標(biāo)煤，比上年增長(zhǎng)3.7%。預(yù)計(jì)2020年，中國(guó)能源需求將達(dá)50億噸標(biāo)煤”。

國(guó)合會(huì)上述項(xiàng)目組介紹，目前我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值僅為世界平均水平的一半，但人均能源消耗已達(dá)到世界平均水平。能源消耗的增加，一方面緣于城市居民更多樣化的消費(fèi)需求，另一方面是新進(jìn)入城鎮(zhèn)居民的新增能源消耗，這兩方面均將在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)產(chǎn)生更多的資源消耗。

與此同時(shí)，城鎮(zhèn)空間擴(kuò)展將占用更多的生態(tài)空間，并對(duì)自然環(huán)境進(jìn)行大幅度改造。

中國(guó)科學(xué)院區(qū)域與城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心的研究發(fā)現(xiàn)，越來越多的既有自然生態(tài)系統(tǒng)將轉(zhuǎn)變?yōu)槎际行蜕鷳B(tài)系統(tǒng)，尤其是對(duì)于農(nóng)用地、林地、濕地的改造更加明顯，并引發(fā)區(qū)域性小氣候的改變。如隨著城市與城鄉(xiāng)過渡地帶的持續(xù)蔓延，熱島效應(yīng)、雨島效應(yīng)將更加突出。此外，隨著城鎮(zhèn)居民的休閑、健身、體育等需求增加，也將改造更多的自然空間。

項(xiàng)目組介紹，城鎮(zhèn)化也進(jìn)一步加重了城市公共財(cái)政的壓力。分析顯示，未來我國(guó)各級(jí)城市的公共財(cái)政壓力加重主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是政府在公共醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面的公共投資將明顯增加。我國(guó)在上述方面的公共投入長(zhǎng)期欠賬，同時(shí)伴隨著新問題的出現(xiàn)，政府需要花更大財(cái)力、人力去解決問題。

二是政府的公共服務(wù)財(cái)政開支將明顯增加，預(yù)計(jì)政府未來每年需要投入1800億~2200億美元財(cái)政資金用于公共服務(wù)事業(yè)。特別是我國(guó)每年要解決約1000萬~1200萬進(jìn)城農(nóng)村人口的安居就業(yè)和社會(huì)保障問題?？偟膩砜?，未來政府需要增加的公共財(cái)政支出將占地方財(cái)政收入的16%~20%。

城鎮(zhèn)化九大突出問題

“回顧中國(guó)30年的快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我們可以看到一幅高污染高消耗的不幸圖景。”國(guó)合會(huì)上述項(xiàng)目組稱，土地與住房的盲目開發(fā)和城市的快速擴(kuò)張導(dǎo)致自然環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的嚴(yán)重破壞;城市應(yīng)對(duì)極端氣候和自然災(zāi)害的能力下降;既有建筑、設(shè)施和棕地不能得到充分利用;城市的宜人環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)快速消失……所有這些負(fù)面現(xiàn)象可以歸結(jié)為城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的失誤。

項(xiàng)目組列舉了我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中存在的九大突出問題。

現(xiàn)有規(guī)劃體系未能充分發(fā)揮資源環(huán)境管控作用。目前對(duì)城鄉(xiāng)空間資源利用和城鎮(zhèn)建設(shè)產(chǎn)生重要影響的規(guī)劃主要由國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部三個(gè)部門主導(dǎo)，分別是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃。由于三個(gè)部門缺乏足夠協(xié)調(diào)，在空間與資源利用、引導(dǎo)與管控方式等方面時(shí)有矛盾出現(xiàn)。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，土地?cái)U(kuò)張速度和總量均超過城鎮(zhèn)化對(duì)空間的合理需求，2001年到2010年，全國(guó)城市建成區(qū)面積和建設(shè)用地面積年均增長(zhǎng)分別為5.97%和6.04%，而城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)僅有3.78%。

“2001年以來我國(guó)投資增速維持在20%左右，遠(yuǎn)超過GDP的增速，而萬元固定資產(chǎn)投資創(chuàng)造的就業(yè)崗位數(shù)則由2000年的0.14下降至2010年的0.02。在地方政府負(fù)債率高、出口下降和國(guó)家嚴(yán)格的土地保護(hù)政策下，這種高投資、大規(guī)模土地開發(fā)的發(fā)展模式將難以為繼。”項(xiàng)目組稱。

“2014巴黎氣候大會(huì)”上，全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所所長(zhǎng)王毅表示，未來10年將是我國(guó)環(huán)保最艱難的相持、轉(zhuǎn)型、過渡時(shí)期，資源環(huán)境管理進(jìn)入精細(xì)化階段。中國(guó)的綠色轉(zhuǎn)型需要在新的框架下采取綜合措施和全方位發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和配套，需要所有利益相關(guān)方的共同參與。

中歐社會(huì)論壇創(chuàng)始人、中歐社會(huì)論壇基金會(huì)主席皮埃爾·卡藍(lán)默(PierreCalame)認(rèn)為，針對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)的問題，應(yīng)該對(duì)每個(gè)公民個(gè)體倫理行為和整個(gè)人類歷史尤其是工業(yè)革命以來的發(fā)展模式進(jìn)行反思。

國(guó)合會(huì)項(xiàng)目組建議，未來，地方財(cái)政應(yīng)逐步與土地開發(fā)出讓脫鉤，建立以目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)榉峙湓瓌t的中央財(cái)政預(yù)算;建立地方財(cái)產(chǎn)稅或城市開發(fā)建設(shè)其他稅費(fèi)，以替代現(xiàn)有的土地財(cái)政模式;建立適應(yīng)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架以及相應(yīng)的財(cái)政應(yīng)急資金，并通過發(fā)行綠色債券等方式鼓勵(lì)社會(huì)資本參與;建立長(zhǎng)期有效的財(cái)稅鼓勵(lì)機(jī)制。