電子政務(wù)建設(shè)中的階段性風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避

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電子政務(wù)是一個(gè)新生事物，特別是和政府轉(zhuǎn)變職能、流程重組這樣的政府改革任務(wù)結(jié)合起來(lái)，難度大，風(fēng)險(xiǎn)更大。在建設(shè)和發(fā)展的過(guò)程中，很多事情需要?jiǎng)?chuàng)新，需要積極地探索，稍有不慎，就會(huì)出現(xiàn)失誤。我們要冷靜地分析發(fā)展中的問(wèn)題，正確處理好推進(jìn)電子政務(wù)的重要性、必要性和發(fā)展中存在的問(wèn)題。

一、我國(guó)電子政務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)

1．啟動(dòng)階段：認(rèn)識(shí)的風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)劃的風(fēng)險(xiǎn)

由于國(guó)內(nèi)電子政務(wù)建設(shè)實(shí)踐時(shí)間不長(zhǎng)，缺少深入研究和經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)，難以真正把握電子政務(wù)的本質(zhì)和發(fā)展規(guī)律，一些人簡(jiǎn)單地認(rèn)為只有加大信息化投資就可以實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，只有建設(shè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)就是信息化，只要實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化就可以開(kāi)展電子政務(wù)，導(dǎo)致出現(xiàn)忽視行政改革、脫離現(xiàn)實(shí)條件、忽視風(fēng)險(xiǎn)、盲目建設(shè)等問(wèn)題。另一些人認(rèn)為電子政務(wù)是把現(xiàn)在政府職能計(jì)算機(jī)化，用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)去模仿傳統(tǒng)的手工政務(wù)處理模式，這就等于固化和強(qiáng)化了現(xiàn)有政府結(jié)構(gòu)，不利于政府的改造；還有些人則是簡(jiǎn)單地把電子政務(wù)等同于政府上網(wǎng)，以為把政府一些政策、法規(guī)、條例搬上網(wǎng)絡(luò)就萬(wàn)事大吉，沒(méi)有把政府信息化與政府職能轉(zhuǎn)變有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，只注重信息手段而忽視政府業(yè)務(wù)流程的改進(jìn)。這些正是當(dāng)前電子政務(wù)發(fā)展中的通病，也是認(rèn)識(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。

隨著信息革命的發(fā)展和信息時(shí)代的來(lái)臨，政府組織形態(tài)正在由傳統(tǒng)金字塔模式的垂直結(jié)構(gòu)，向錯(cuò)綜復(fù)雜的、水平的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。政府由多層次、多部門(mén)，以“管”為目的向一個(gè)“智能的”、以“客戶(hù)”為中心的方向轉(zhuǎn)變，這是新經(jīng)濟(jì)時(shí)代企業(yè)和市民的主要要求。如果一個(gè)政府說(shuō)它的電子政務(wù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了，而機(jī)構(gòu)和運(yùn)行方式卻原封不動(dòng)，那么這個(gè)政府的信息化肯定是不成功的。因此，要建設(shè)電子政務(wù)，首先要進(jìn)行電子政務(wù)的規(guī)劃，它是整個(gè)系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)，一個(gè)完善的、可操作的電子政務(wù)規(guī)劃是項(xiàng)目成功的基本保障，只有充分了解本地區(qū)的現(xiàn)狀和發(fā)展，了解本地區(qū)的政務(wù)流程和國(guó)家體制改革的要求，才能編制出適合本地區(qū)電子政務(wù)建設(shè)和發(fā)展的規(guī)劃。

電子政務(wù)在規(guī)劃階段，存在很多風(fēng)險(xiǎn)，主要包括：規(guī)劃的制定組織和人員、規(guī)劃的范圍和內(nèi)容、政策因素、法律法規(guī)、項(xiàng)目資金、實(shí)施計(jì)劃步驟等。

我們有些地方在制定電子政務(wù)規(guī)劃的時(shí)候，往往采用頭腦風(fēng)暴法，制定的人員比較少而且單一。有的規(guī)劃是參照別人的，有的地方是行政人員起草的，有的地方是聘請(qǐng)大學(xué)老師和專(zhuān)家編寫(xiě)，這樣就會(huì)造成方案的片面性。這些編制而成的規(guī)劃，有的偏重技術(shù)，與實(shí)際的業(yè)務(wù)需求相脫離；有的偏重宏觀，可操作性差；而參照別人的，為了編寫(xiě)規(guī)劃而寫(xiě)的規(guī)劃，根本就沒(méi)有操作性，不可能實(shí)施。由于沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的信息化建設(shè)人員的參與，就無(wú)法編制出適合本地區(qū)建設(shè)和發(fā)展的電子政務(wù)規(guī)劃，編寫(xiě)出來(lái)的規(guī)劃操作性差，在實(shí)施過(guò)程中存在著極大的風(fēng)險(xiǎn)。

2．實(shí)施階段的各種風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程是各種矛盾和問(wèn)題不斷產(chǎn)生和解決的過(guò)程。但由于規(guī)劃設(shè)計(jì)的不足、相關(guān)主體利益的沖突、高素質(zhì)的信息主管的缺少、財(cái)務(wù)控制的困難、工程質(zhì)量監(jiān)理、信息不對(duì)稱(chēng)等任何一種的原因，都可能造成項(xiàng)目實(shí)施的失敗。項(xiàng)目實(shí)施階段包括設(shè)計(jì)、招標(biāo)、系統(tǒng)開(kāi)發(fā)集成（包括需求調(diào)研、設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)集成）、培訓(xùn)、應(yīng)用推廣、驗(yàn)收移交，特別是電子政務(wù)項(xiàng)目，必須與行政業(yè)務(wù)的規(guī)范和優(yōu)化相結(jié)合，需要行政改革相配套，因此在實(shí)施過(guò)程，需要大量的協(xié)調(diào)工作，需要建立有效的實(shí)施管理體系和協(xié)調(diào)機(jī)制，需要配備高素質(zhì)的信息化主管，否則，將難以有效化解實(shí)施過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施階段的風(fēng)險(xiǎn)包括：

技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)：技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)路線(xiàn)、設(shè)備選型、工程質(zhì)量、系統(tǒng)性能等風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)不但關(guān)系項(xiàng)目的成敗，也關(guān)系項(xiàng)目建設(shè)成本以及以后的應(yīng)用和維護(hù)的性能。因此，要在項(xiàng)目可研階段，充分注意技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施隊(duì)伍的技術(shù)能力。

管理的風(fēng)險(xiǎn)：由于政府部門(mén)缺乏懂得信息化項(xiàng)目管理的人員，而且缺乏項(xiàng)目管理的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，因此在實(shí)施過(guò)程中管理風(fēng)險(xiǎn)就尤為突出。需要管理的內(nèi)容有規(guī)劃管理、過(guò)程管理、技術(shù)管理、安全管理、運(yùn)行維護(hù)管理、質(zhì)量管理、資金管理、成本管理等方面，同時(shí)還要加強(qiáng)人員管理、信息資源管理以及各種協(xié)調(diào)事項(xiàng)和各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)控制，其中成本管理方面還包括建設(shè)成本、運(yùn)行成本、安全成本以及管理成本。管理的風(fēng)險(xiǎn)不但體現(xiàn)在單個(gè)項(xiàng)目的管理，也體現(xiàn)在根據(jù)規(guī)劃對(duì)相關(guān)項(xiàng)目群的管理風(fēng)險(xiǎn)。隨著信息系統(tǒng)的建設(shè)和應(yīng)用規(guī)模的不斷擴(kuò)大，管理的難度和風(fēng)險(xiǎn)還將不斷加大。管理風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中最主要的風(fēng)險(xiǎn)，管理是項(xiàng)目成敗與否的關(guān)鍵。在實(shí)施階段，缺乏應(yīng)有的項(xiàng)目管理制度，技術(shù)的成熟度，盲目擴(kuò)大建設(shè)內(nèi)容，任意更改建設(shè)內(nèi)容，計(jì)劃缺少監(jiān)督，事務(wù)性工作的煩雜，協(xié)調(diào)溝通機(jī)制的缺少，最終導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。

資金的風(fēng)險(xiǎn)：資金風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在全過(guò)程，包含兩個(gè)方面，一是資金的監(jiān)督和控制，有些部門(mén)在制定規(guī)劃時(shí)，由于部門(mén)利益的驅(qū)動(dòng)以及信息化項(xiàng)目的建設(shè)特點(diǎn)，電子政務(wù)的規(guī)模不斷趨于膨脹，虛設(shè)資金的泡沫越來(lái)越大，給電子政務(wù)的規(guī)劃和資金安排造成相當(dāng)?shù)碾y度；建設(shè)和運(yùn)行階段，有的項(xiàng)目由于資金被挪用或缺少后續(xù)資金等原因，造成進(jìn)一步建設(shè)和運(yùn)行出現(xiàn)困難。在資金使用方面，由于缺乏對(duì)部門(mén)資金有效監(jiān)督，使得浪費(fèi)嚴(yán)重，建設(shè)成本不斷攀升，并出現(xiàn)了建設(shè)規(guī)模不斷攀比的現(xiàn)象。資金風(fēng)險(xiǎn)如果不能合理計(jì)劃和有效控制，將影響電子政務(wù)建設(shè)，影響全社會(huì)對(duì)電子政務(wù)的支持，造成新的一種腐敗。二是資金的合理安排，有些地方建設(shè)資金比較寬余，而運(yùn)營(yíng)資金就很少，有的地方甚至就沒(méi)有財(cái)政列支，而電子政務(wù)只有運(yùn)營(yíng)才能創(chuàng)造價(jià)值，沒(méi)有了運(yùn)營(yíng)資金支持，就沒(méi)有了內(nèi)容來(lái)源，提供不了良好的服務(wù)，電子政務(wù)也就失去了生命力。 

安全的風(fēng)險(xiǎn)：當(dāng)前信息系安全運(yùn)行環(huán)境發(fā)生趨于惡化，遭到惡意破壞的幾率越來(lái)越大。在市縣一級(jí)，由于缺少資金和人才，信息安全技術(shù)和設(shè)備很難達(dá)到安全要求；在管理方面，安全管理制度還有待建立和完善，又缺少應(yīng)急處理預(yù)案，因此安全的風(fēng)險(xiǎn)是越來(lái)越大。系統(tǒng)的任何安全事故，都將造成嚴(yán)重?fù)p失和惡劣影響。

責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)：在電子政務(wù)建設(shè)中，由于資金規(guī)模膨脹對(duì)部門(mén)有利，且缺少項(xiàng)目評(píng)價(jià)辦法，造成項(xiàng)目成敗評(píng)價(jià)越來(lái)越模糊，責(zé)任無(wú)從分清，更是無(wú)法追究。項(xiàng)目驗(yàn)收通過(guò)，受到表?yè)P(yáng)，如果沒(méi)做好，不了了之，沒(méi)有得到嚴(yán)肅的追究與處理。結(jié)果是電子政務(wù)項(xiàng)目規(guī)模越來(lái)越大，而效益卻越來(lái)越模糊。這種“大投入、軟約束、輕責(zé)任”，權(quán)利和責(zé)任不對(duì)稱(chēng)的情況，將必將進(jìn)一步加劇電子政務(wù)建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然由于人事調(diào)動(dòng)、合同關(guān)系、機(jī)構(gòu)改革等原因，還存在著其他各種風(fēng)險(xiǎn)?？傊?，電子政務(wù)的實(shí)施過(guò)程是充滿(mǎn)矛盾的風(fēng)險(xiǎn)之旅、變革之旅，我們要客觀全面地估計(jì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

效益的風(fēng)險(xiǎn)：電子政務(wù)項(xiàng)目的效益主要體現(xiàn)在內(nèi)部辦公效率、對(duì)外服務(wù)能力、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管水平等方面。但由于電子政務(wù)的效益主要是社會(huì)效益，而且缺少有效的測(cè)評(píng)指標(biāo)及測(cè)評(píng)辦法，難以量化考評(píng)，因此在項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、應(yīng)用效益、資金使用與控制等方面產(chǎn)生了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。目前，可能一方面造成項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)用水平低下，效益無(wú)法測(cè)評(píng)，另一方面建設(shè)資金出現(xiàn)浪費(fèi)，建設(shè)和運(yùn)行成本無(wú)法控制，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3．移交階段的風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目移交是項(xiàng)目建設(shè)一個(gè)重要階段，如何順利完成移交是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，移交也存在風(fēng)險(xiǎn)。移交工作包括資料的清點(diǎn)工作驗(yàn)收，配置管理，培訓(xùn)工作的落實(shí)，管理人員的考核機(jī)制，文檔材料的準(zhǔn)備，驗(yàn)收工作的完善，檢測(cè)評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)的交接。

4．運(yùn)營(yíng)階段的風(fēng)險(xiǎn)

電子政務(wù)移交完成進(jìn)入正常的系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)階段，在這個(gè)階段，系統(tǒng)還存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是指建設(shè)信息化項(xiàng)是為了應(yīng)用，而應(yīng)用是在系統(tǒng)可靠運(yùn)行中實(shí)行的，因此要保障信息化項(xiàng)目的穩(wěn)定長(zhǎng)期可靠的運(yùn)行。但目前大多數(shù)項(xiàng)目恰恰在項(xiàng)目建成后的運(yùn)行性能、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、運(yùn)行人員、信息采集更新、可靠性、故障修復(fù)等方面考慮和安排不足，為運(yùn)行工作埋下了風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，隨著由于部分業(yè)務(wù)廣泛且深度地依賴(lài)信息系統(tǒng)，任何系統(tǒng)的故障或不可靠運(yùn)行，都將造成嚴(yán)重?fù)p失和惡劣影響。信息系統(tǒng)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)成為不可忽視的且將長(zhǎng)期存在的風(fēng)險(xiǎn)。

網(wǎng)站的推廣工作，系統(tǒng)的推廣工作，信息內(nèi)容的更新，績(jī)效考核制度，信息保送流程，信息安全，反饋的服務(wù)機(jī)制。每個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)影響項(xiàng)目是否成功，細(xì)節(jié)決定成敗。系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自系統(tǒng)的可靠性，維護(hù)人員的穩(wěn)定性，外包的可靠性安全性。

二、如何規(guī)避電子政務(wù)各個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)

電子政務(wù)在建設(shè)過(guò)程中，存在各種風(fēng)險(xiǎn)，如何規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)，是本文的重點(diǎn)。根據(jù)實(shí)際工作的一些經(jīng)驗(yàn)，以及其它研究人員的成果，筆者認(rèn)為要正確規(guī)避電子政務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該在項(xiàng)目啟動(dòng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施、驗(yàn)收移交及運(yùn)營(yíng)階段做到以下幾個(gè)方面的工作。

1．啟動(dòng)階段：做好項(xiàng)目規(guī)劃，建立CIO制度

規(guī)劃是項(xiàng)目的建設(shè)綱領(lǐng)和依據(jù)，在項(xiàng)目啟動(dòng)階段重視項(xiàng)目規(guī)劃可以避免風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目的成功率。在制定項(xiàng)目規(guī)劃中，應(yīng)該做好以下幾個(gè)方面的工作：一是準(zhǔn)確了解國(guó)內(nèi)外政府信息化建設(shè)的現(xiàn)狀與趨勢(shì)和本區(qū)域或部門(mén)電子政務(wù)建設(shè)的現(xiàn)狀和問(wèn)題，準(zhǔn)確掌握實(shí)施電子政務(wù)的所需的資源配備情況。二是提出適合本區(qū)域或部門(mén)電子政務(wù)建設(shè)的目標(biāo)。三是明確電子政務(wù)建設(shè)關(guān)鍵問(wèn)題與思路。具體的方向?yàn)榻y(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施；資源整合、拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)；統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，保障安全；以業(yè)務(wù)流為主線(xiàn)，同時(shí)與政府的職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合；創(chuàng)新的協(xié)同工作模式；使處理流程更加清晰；使信息資源流動(dòng)更加暢順；對(duì)各分散的信息系統(tǒng)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)“信息集成”，充分保護(hù)投資；在架構(gòu)基礎(chǔ)良好的平臺(tái)上可以進(jìn)行擴(kuò)充，任意增加各種功能模塊。四是電子政務(wù)分階段的目標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃，包括建設(shè)先后進(jìn)度、每階段的投資、達(dá)到的目標(biāo)、各階段的關(guān)聯(lián)等。五是系統(tǒng)的體系結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)框架。六是系統(tǒng)的設(shè)計(jì)原則。

七是安全管理、安全保障體系的內(nèi)容和實(shí)施方法、容災(zāi)備份系統(tǒng)的建設(shè)策略。八是基礎(chǔ)服務(wù)平臺(tái)，包括安全平臺(tái)、企業(yè)數(shù)據(jù)交換平臺(tái)、政府?dāng)?shù)據(jù)交換平臺(tái)。九是電子政務(wù)的基礎(chǔ)應(yīng)用。要根據(jù)不同的特點(diǎn)和應(yīng)用水平提出不同的應(yīng)用方案，如政府信息門(mén)戶(hù)系統(tǒng)、辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、一站式審批系統(tǒng)、數(shù)據(jù)中心、政府公文交換系統(tǒng)等。十是綜合應(yīng)用。包括網(wǎng)上虛擬政府、政府客戶(hù)關(guān)系管理系統(tǒng)、電話(huà)與網(wǎng)站相結(jié)合的呼叫中心系統(tǒng)、知識(shí)管理、社區(qū)信息化工程、電子采購(gòu)系統(tǒng)、多媒體網(wǎng)絡(luò)會(huì)議系統(tǒng)、人才資源管理系統(tǒng)等。十一是系統(tǒng)的管理、維護(hù)規(guī)范。十二是提供系列培訓(xùn)，包括基礎(chǔ)技術(shù)培訓(xùn)、系統(tǒng)管理培訓(xùn)、電子政務(wù)專(zhuān)題培訓(xùn)。十三是系統(tǒng)的推廣建議。

現(xiàn)階段，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)缺乏必要的信息化建設(shè)知識(shí)，在制定本地區(qū)的電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃時(shí)聽(tīng)從一些所謂的專(zhuān)家意見(jiàn)，甚至是一些公司的建議，制定了缺乏可操作性的項(xiàng)目規(guī)劃，導(dǎo)致建設(shè)失敗。因此，筆者認(rèn)為，要保障電子政務(wù)成功，避免建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)，必須在項(xiàng)目實(shí)施之前建立CIO，同時(shí)在政府領(lǐng)導(dǎo)中有專(zhuān)人負(fù)責(zé)和管理。目前大多數(shù)政府都建立了信息辦、信息中心作為政府的CIO，這樣有助于政府制定切實(shí)可行的電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃。

政府CIO的主要職責(zé)則是實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)戰(zhàn)略與電子政務(wù)管理過(guò)程的整合。政府CIO應(yīng)該是熟悉業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)專(zhuān)家，又是精通IT技術(shù)的技術(shù)專(zhuān)家，還應(yīng)是懂得管理的管理專(zhuān)家。他們處在決策層，直接向“一把手”負(fù)責(zé)。他們?cè)陔娮诱?wù)建設(shè)中的作用主要包括： 創(chuàng)造性地尋求電子政務(wù)應(yīng)用機(jī)會(huì)，構(gòu)建組織的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；制定電子政務(wù)規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃；了解業(yè)務(wù)需求，提出業(yè)務(wù)流程再造方案；提出電子政務(wù)建設(shè)投資建議，參與投資決策，負(fù)責(zé)電子政務(wù)系統(tǒng)采購(gòu)；負(fù)責(zé)信息技術(shù)體系結(jié)構(gòu)和電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)；負(fù)責(zé)信息與知識(shí)的管理；負(fù)責(zé)信息技術(shù)人才招聘和全員信息技術(shù)培訓(xùn)；建立多層次的電子政務(wù)管理團(tuán)隊(duì)和電子政務(wù)技術(shù)支撐體系。

2．設(shè)計(jì)招標(biāo)階段：選擇合適的建設(shè)方案，尋找合適的承建單位，引進(jìn)監(jiān)理單位

該階段主要關(guān)注建設(shè)方案的選擇和承建單位的選擇，從技術(shù)方面、建設(shè)能力和實(shí)施的成本和可能性來(lái)選擇合適的方案和單位，這樣才能避免電子政務(wù)的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

先進(jìn)的技術(shù)建設(shè)方案，不一定是合適的建設(shè)方案，一個(gè)合適的建設(shè)方案要考慮眾多因素，包括建設(shè)成本、應(yīng)用的環(huán)境（應(yīng)用人員素質(zhì)、技術(shù)環(huán)境等）、與現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程的改造等。一個(gè)合適的建設(shè)方案應(yīng)具備以下的特征：適當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)流程再造；操作簡(jiǎn)單，良好的人機(jī)對(duì)話(huà)界面；系統(tǒng)易維護(hù)，結(jié)構(gòu)清晰，維護(hù)人員易于管理；性能適當(dāng)超前，有一定的擴(kuò)展能力；恰當(dāng)投資額；安全可靠，由于系統(tǒng)的特殊性，要求有比較高的安全性和系統(tǒng)運(yùn)行的可靠性。

招標(biāo)是電子政務(wù)建設(shè)不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)。目前，一些地方政府為了提高項(xiàng)目的成功率，片面地認(rèn)為只要找到大的集成商就能把項(xiàng)目建設(shè)好，而且還一味追求投標(biāo)的價(jià)格。在實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)中，并不是一個(gè)名氣大的集成商就能完成好項(xiàng)目，有時(shí)候會(huì)起反作用。

合適的集成商應(yīng)該具備以下要素：豐富的工程經(jīng)驗(yàn)；認(rèn)真積極的工作態(tài)度；熟悉了解項(xiàng)目的建設(shè)要求，有同類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)；專(zhuān)業(yè)的技術(shù)背景；有能力的項(xiàng)目經(jīng)理；有較高的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)管理水平；公司應(yīng)具備現(xiàn)場(chǎng)支持能力；與項(xiàng)目建設(shè)的地理位置不宜超過(guò)4小時(shí)路程；合理的投標(biāo)價(jià)格；合理的服務(wù)內(nèi)容。同時(shí)還要進(jìn)行實(shí)地考察，包括公司、項(xiàng)目經(jīng)理、原先完成或者正在建設(shè)的項(xiàng)目，綜合各種情況，以及投標(biāo)文件的技術(shù)文檔，選定合適的承建商。

同時(shí)，電子政務(wù)作為信息化建設(shè)一個(gè)主要內(nèi)容，同樣需要工程監(jiān)理。信息系統(tǒng)監(jiān)理單位與土建工程的監(jiān)理單位賦有同樣的職責(zé)，對(duì)信息化工程進(jìn)行監(jiān)督和管理，主要的內(nèi)容包括“質(zhì)量控制、進(jìn)度控制、投資控制、合同管理、信息安全管理、溝通協(xié)調(diào)”。監(jiān)理單位的引進(jìn)，能夠加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的管理工作，建立良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)，由于建立單位的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，也能對(duì)項(xiàng)目起到保駕護(hù)航的作用。

3．項(xiàng)目實(shí)施階段：確定合適的項(xiàng)目范圍，引進(jìn)有效的項(xiàng)目管理制度，建立有效的評(píng)估體系

項(xiàng)目實(shí)施階段是電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)最大的階段，也是項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵。

首先，確定合適的項(xiàng)目范圍是項(xiàng)目成功的重要因素之一?，F(xiàn)在的電子政務(wù)項(xiàng)目都是大而全為主。如某縣政府在本縣電子政務(wù)工程招標(biāo)文件中要求“實(shí)現(xiàn)全縣各部門(mén)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，內(nèi)部實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化系統(tǒng)，建立全縣的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，同時(shí)為全縣其它部門(mén)建立獨(dú)立的網(wǎng)站”。結(jié)果，項(xiàng)目從04年建設(shè)以來(lái)，本應(yīng)在05年完成的，到現(xiàn)在還沒(méi)有完成。因此說(shuō)，確定合適的項(xiàng)目范圍，有助于提高項(xiàng)目建設(shè)的成功率，降低項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。真正有過(guò)成功經(jīng)驗(yàn)的人才會(huì)體會(huì)到：取得一項(xiàng)電子政務(wù)的效益是很不容易的，需要在很多配套環(huán)節(jié)上做到位。面面俱到的整體性方案是沒(méi)有什么意義的。有效的做法是：選好一個(gè)最能取得應(yīng)用效果的項(xiàng)目，做深、做透、做好配套的各個(gè)環(huán)節(jié)。一個(gè)項(xiàng)目成功了，再來(lái)擴(kuò)展。將電子政務(wù)目標(biāo)定位低一點(diǎn)，項(xiàng)目范圍選擇小一點(diǎn)，不會(huì)有什么太大的損失。待我們有了能力后再擴(kuò)展也不遲，如果定位太高，那就會(huì)非常危險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)極大。

其次是項(xiàng)目管理制度的運(yùn)用。信息化工程與其它工程不同，它的生產(chǎn)產(chǎn)品是無(wú)法固有，隨著時(shí)間的不同要求不同，隨著使用者的不同，形式也不同，需要在實(shí)施過(guò)程中再設(shè)計(jì)。電子政務(wù)也不像商品軟件，它具有個(gè)性化，是為特殊的客戶(hù)量身定做的，這點(diǎn)與ERP有相似之處，就是在流程再造這個(gè)環(huán)節(jié)面臨相當(dāng)?shù)睦щy。因此，在電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中要引入項(xiàng)目管理制度，建立“三位一體”的項(xiàng)目管理制度，即建設(shè)方（用戶(hù)方）、承建方、監(jiān)理方和項(xiàng)目管理體系，用制度來(lái)規(guī)范項(xiàng)目干系人的職責(zé)，建立良好的項(xiàng)目溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，建立系統(tǒng)建設(shè)中的內(nèi)容變更機(jī)制，特別是要建立風(fēng)險(xiǎn)管理的概念和工作流程。有效的管理制度包括：良好的溝通機(jī)制，包括溝通的對(duì)象，方式及方法；合理的變更管理制度；適當(dāng)?shù)膶彶橹贫?，包括審查的時(shí)間、內(nèi)容、人員、方式和方法；標(biāo)準(zhǔn)的制定，包括設(shè)計(jì)、實(shí)施、檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)；可操作性，有靈活性。

最后，要建立有效的評(píng)估體系。這是一個(gè)重要問(wèn)題，因?yàn)樵u(píng)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)測(cè)辦法將直接引導(dǎo)電子政務(wù)建設(shè)的方向。

那么，以什么原則來(lái)制定評(píng)測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)評(píng)測(cè)的方案呢？答案只有一個(gè)：依據(jù)用戶(hù)的價(jià)值觀。為此，我們需要一再地研究用戶(hù)的需求，要把用戶(hù)的目標(biāo)、要求搞準(zhǔn)，這不僅是在研究測(cè)評(píng)的方案，也是在重新審視電子政務(wù)系統(tǒng)的目標(biāo)。在這一問(wèn)題上，不能想當(dāng)然，要真正聽(tīng)取用戶(hù)的意見(jiàn)。在國(guó)內(nèi)，由于信息網(wǎng)絡(luò)的普及程度還不夠高，因此電子政務(wù)方案不能僅考慮網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)，還需要考慮非網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)，考慮有無(wú)其他的方法來(lái)配合，比如電話(huà)、信函方式。電子政務(wù)的目標(biāo)是改善為用戶(hù)的服務(wù)。服務(wù)是目標(biāo)，技術(shù)是手段，我們不應(yīng)因偏愛(ài)技術(shù)而過(guò)于偏愛(ài)某部分用戶(hù)，而應(yīng)當(dāng)盡量地減少“數(shù)字鴻溝”的擴(kuò)大。在實(shí)際效益調(diào)查中，我們也應(yīng)把各種用戶(hù)的利用率考慮進(jìn)來(lái)，使結(jié)果更有全面性。

當(dāng)然，為了提高電子政務(wù)的效益，在設(shè)定電子政務(wù)目標(biāo)之時(shí)，我們就應(yīng)當(dāng)同時(shí)制定量化的評(píng)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。提高目標(biāo)的可測(cè)量性是提高電子政務(wù)效益的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，雖然電子政務(wù)的社會(huì)效益不是那么直觀，但是我們還是可以提出一些直接或間接的統(tǒng)計(jì)與調(diào)查辦法。比方說(shuō)用戶(hù)滿(mǎn)意率調(diào)查、運(yùn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等等，通過(guò)某些正面、側(cè)面的方法測(cè)出效果來(lái)。評(píng)測(cè)指標(biāo)的辦法同時(shí)應(yīng)成為項(xiàng)目方案的組成部分。

如果一個(gè)電子政務(wù)項(xiàng)目真是無(wú)法客觀地評(píng)測(cè)，或者說(shuō)沒(méi)有什么測(cè)量的方法該如何辦呢？這樣的事情也是有的，比如說(shuō)網(wǎng)絡(luò)安全的方案，究竟要有多大規(guī)模的投資才好防止黑客的破壞？這時(shí)只好依據(jù)一些公用數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)價(jià)。但是，在大多數(shù)情況下，我們應(yīng)當(dāng)中止那些不好評(píng)測(cè)效果的項(xiàng)目。一個(gè)沒(méi)有評(píng)測(cè)辦法的項(xiàng)目本身就是一件十分危險(xiǎn)的事，從實(shí)際教訓(xùn)來(lái)看，這樣的項(xiàng)目極少有成功的，還是早一些停掉為好。

4．項(xiàng)目移交階段：建立移交制度

項(xiàng)目移交是項(xiàng)目建設(shè)的收尾工作，這個(gè)階段同樣存在由于移交工作的不規(guī)范，導(dǎo)致系統(tǒng)在運(yùn)行時(shí)無(wú)法正常工作的風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)避移交階段的風(fēng)險(xiǎn)需要建立移交制度。

一般根據(jù)合同規(guī)定，電子政務(wù)工程中包括文檔資料、源程序、執(zhí)行程序、各種設(shè)備的移交之前，需確定建設(shè)方（用戶(hù)）具備了接受的能力，經(jīng)過(guò)了系統(tǒng)的培訓(xùn)，移交的物品經(jīng)過(guò)了評(píng)測(cè)，符合合同的要求。在這個(gè)過(guò)程中，由于建設(shè)方（用戶(hù)）缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)，特別是對(duì)源程序檢測(cè)的手段不夠，而且現(xiàn)在的應(yīng)用軟件結(jié)構(gòu)復(fù)雜，因此必須有相應(yīng)的人員來(lái)接受移交物品，而這就是在這個(gè)階段風(fēng)險(xiǎn)存在的因素。所以，我們必須建立一套比較完善的移交制度，保障移交物的準(zhǔn)確性和可用性。在移交階段，可以通過(guò)第三方評(píng)測(cè)來(lái)完成系統(tǒng)的移交。

5．項(xiàng)目運(yùn)行階段

在運(yùn)行過(guò)程中同樣存在風(fēng)險(xiǎn)，包括技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和人為風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)是保障系統(tǒng)正常運(yùn)營(yíng)的各種軟件、硬件技術(shù)，包括系統(tǒng)的安全、速度、可靠、兼容等。人為風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)就很多，如人員的基本素質(zhì)、工作態(tài)度、管理、資金等。

避免運(yùn)行階段的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作：保障系統(tǒng)運(yùn)行的資金；建立一套行之有效的系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制，獎(jiǎng)罰分明，以經(jīng)濟(jì)為驅(qū)動(dòng)，工作處罰為輔，以領(lǐng)導(dǎo)的決心來(lái)推動(dòng)電子政務(wù)的運(yùn)行；引入必要的系統(tǒng)外包服務(wù)；重視網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷(xiāo)，電子政務(wù)也需要進(jìn)行營(yíng)銷(xiāo)推廣；要保持系統(tǒng)建設(shè)的連續(xù)性和一致性，要按照規(guī)劃，統(tǒng)一步驟實(shí)施。

最后，值得一提的是，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)存在風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源是人。一些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)的盲從性，實(shí)施項(xiàng)目管理人員的非科學(xué)性，檢驗(yàn)項(xiàng)目人為的隨意性都是導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的主要原因。要避免這些風(fēng)險(xiǎn)，只有真正的認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)清風(fēng)險(xiǎn)，培養(yǎng)一些復(fù)合型人才，廣開(kāi)言路，運(yùn)用科學(xué)的手段制定行之有效決策機(jī)制，用規(guī)范來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)，合理地規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)，才能保障電子政務(wù)的成功。（CIO時(shí)代網(wǎng)）