誰是工程造價最終確定者

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（一）工程承包權(quán)是通過招標(biāo)投標(biāo)獲得的，價格結(jié)算方法是施工合同明確的，整整9個月的履約過程中誰也沒有提出過對造價確定形式的疑義。但工程竣工后，當(dāng)施工單位要求建設(shè)單位以合同約定的按審價結(jié)論支付工程價款時，麻煩卻意外地出現(xiàn)了：建設(shè)單位因為其上級單 

單位不同意該審價結(jié)果而要求以審計結(jié)果為結(jié)算依據(jù)。 

這是一起較為典型的因工程審價與審計的爭議而引起的糾紛案例。 
值得業(yè)界關(guān)注的是，該類案件在國內(nèi)政府投資工程、特別是國家重點投資工程中非常普遍，幾乎所有的建筑施工企業(yè)或多或少都嘗過這種滋味。而值得關(guān)注的是，在一些地方，關(guān)于對工程造價的行政審計可以干預(yù)市場審價的做法甚至已經(jīng)開始形成或正在形成地方法規(guī)。 

（二）那么，行政審計和工程審價究竟哪一個才是工程造價最終的確定依據(jù)呢？為此我們采訪了有關(guān)專家。上海市建緯律師事務(wù)所朱樹英律師在接受采訪時認(rèn)為，工程審計與審價是兩個不同的概念，前者是由行政機(jī)構(gòu)實施的檢查被審計單位的會計憑證、帳本、報表及其他與收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財政、財務(wù)收支是否真實、合法和有效的行為。目的是加強(qiáng)對公有制投資者資金進(jìn)行有效控制，減少投資者濫用職權(quán)截留或轉(zhuǎn)移資金，防止建設(shè)資金流失，是一種行政監(jiān)督行為。而工程審價是以施工承包合同為基礎(chǔ)，以承發(fā)包雙方發(fā)生的實物交易為依據(jù)，按照國家建設(shè)行政主管部門頒發(fā)的預(yù)算定額、工程消耗標(biāo)準(zhǔn)、取費標(biāo)準(zhǔn)以及人、機(jī)、料消耗等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核算。目的是解決工程建設(shè)活動中工程造價的確定與控制，因此是確定造價的實施過程和行為。 

河南大學(xué)法學(xué)院張道云教授也認(rèn)為，工程造價的確定應(yīng)以當(dāng)事人雙方簽訂的合同為依據(jù)解決。如果當(dāng)事人約定的造價是經(jīng)過招投標(biāo)確定的，只要招投標(biāo)符合法律的規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)以此為依據(jù)簽訂合同；如果當(dāng)事人約定的造價是經(jīng)過審價確定的，只要審價行為符合法律的規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)以此為依據(jù)。 
他還認(rèn)為，審計結(jié)論只針對建設(shè)單位，對施工單位沒有法律約束力。建設(shè)合同糾紛是民法調(diào)整的范圍，審計屬于行政法律規(guī)范調(diào)整的范圍。審計結(jié)論是一種行政決定，并不當(dāng)然具有法律上高于其他證據(jù)的效力。因此，審計機(jī)關(guān)用審計結(jié)論來干預(yù)合同的審價或招投標(biāo)確定工程造價的原則，實際是違反《合同法》的行為。 

（三）建筑業(yè)企業(yè)對廣泛存在的審價與審計糾紛仍然憂心忡忡，要求從根本上解決這一問題的呼聲也非常高。為此，一些專家提出了三點建議。 

首先，目前工程建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)的審價與審計問題，實際上反映了立法的滯后。雖然建設(shè)部的有關(guān)規(guī)章對此有所涉及，但立法層次太低，適用性差，而相關(guān)法規(guī)對此涉及承發(fā)包雙方重大利益的問題幾乎沒有涉及。因此，應(yīng)通過修改《建筑法》等途徑，立法明確工程造價形成的原則和程序。政府投資的安全運作需要保證，施工企業(yè)的利益同樣應(yīng)該保護(hù)。如何在立法上明確工程審計與審價的關(guān)系，是一個亟待解決的問題。 

其次，作為實施國家投資的政府部門，必須認(rèn)識到，雖然審計對工程造價強(qiáng)有力的介入可以有效堵塞政府工程資金漏洞，控制一些不合理的支出，但是，必須合理配置相關(guān)利益方在其間的權(quán)利，否則會因為權(quán)利失衡而導(dǎo)致行為本身缺乏合法性。因為措施有效并不足以構(gòu)成行為的合法。實際上，審計干預(yù)審價的措施一旦付諸實施，也就意味著合同條款成為虛設(shè)，承包商也不能在工程完工時及時拿到錢。如果審計的效率再跟不上，很可能影響到承包商的下一步投資，從而影響到政府的信譽(yù)，也有可能造成工資拖欠（甚至成為故意拖欠的借口）。 

第三，應(yīng)該看到的問題的另一個方面是，事實上，行政審計并非完全不能介入工程造價的確定，但是應(yīng)該解決介入的方法和程序。一方面，行政審計可以將目前的“事后介入”改為“與建設(shè)同步介入”，及時將建設(shè)資金使用中出現(xiàn)的問題反饋給建設(shè)單位，促其整改；另一方面，也可以通過“合同約定”的方式，實施工程造價的最終確定。