政府需要一次ERP再造

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我們固然不要求政府的服務(wù)都達(dá)到海底撈那樣的程度,但大數(shù)據(jù)、ERP之類(lèi)被企業(yè)界早已接受的管理思想,應(yīng)該進(jìn)入政府的公共服務(wù)領(lǐng)域。

在商業(yè)領(lǐng)域由信息化和ERP（企業(yè)資源計(jì)劃）代表的管理思想所推動(dòng)的管理創(chuàng)新已經(jīng)非常普遍,更好地實(shí)現(xiàn)以客戶(hù)為導(dǎo)向的資源和服務(wù)配置。而在中國(guó)以教育為代表的公共服務(wù)部門(mén)依然延續(xù)計(jì)劃和部門(mén)權(quán)力分割的體制，無(wú)法適應(yīng)城鎮(zhèn)化和人口流動(dòng)的需要。

政府公共服務(wù)延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維

稍微有點(diǎn)年紀(jì)的人可能還記得過(guò)去在國(guó)營(yíng)飯店吃飯的經(jīng)歷，油乎乎的桌子、排長(zhǎng)隊(duì)的客人、嘈雜的環(huán)境是進(jìn)門(mén)的第一印象。服務(wù)員的服務(wù)態(tài)度實(shí)在不敢恭維，買(mǎi)飯就像要飯一樣得低聲下氣，稍不注意還會(huì)引來(lái)一頓白眼。更要命的是服務(wù)員可能很多，但不要想他們會(huì)主動(dòng)服務(wù)你。比如你要吃一籠包子，要先到一個(gè)柜臺(tái)排隊(duì)買(mǎi)票，再到另一個(gè)窗口領(lǐng)包子，最后還得到另一個(gè)地方領(lǐng)碗筷、醬醋等。雖然到處都是服務(wù)員，但一切都要自己來(lái)。

有一個(gè)傳說(shuō)體現(xiàn)了國(guó)營(yíng)飯店用戶(hù)體驗(yàn)之差。建國(guó)后北京的全聚德烤鴨響應(yīng)政府號(hào)召搞公私合營(yíng)，從家族式經(jīng)營(yíng)變成了干部管理，在店里貼上了新時(shí)代的店規(guī)，其中有一條叫“服務(wù)人員嚴(yán)禁打罵顧客”。這種非常底線(xiàn)的東西都要以店規(guī)的形式規(guī)定出來(lái)，可見(jiàn)當(dāng)時(shí)的服務(wù)質(zhì)量有多低。

造成這種現(xiàn)象的原因很好理解，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)容易導(dǎo)致“劃地盤(pán)、分任務(wù)、定指標(biāo)”的思維方式。國(guó)營(yíng)飯店的員工當(dāng)時(shí)都是“吃公糧”的人，所以沒(méi)有動(dòng)力為客人著想。我是負(fù)責(zé)賣(mài)餐票的，那柜臺(tái)就是我的地盤(pán)，賣(mài)票就是我的任務(wù)，至于你端盤(pán)子人手夠不夠用，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致客人排長(zhǎng)隊(duì)，我根本不關(guān)心。

這幾年我一直關(guān)注“打工子弟”和“留守兒童”的教育問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)許多問(wèn)題的根源跟當(dāng)年國(guó)營(yíng)飯店的問(wèn)題原因是一樣的，都是政府在提供服務(wù)的時(shí)候延續(xù)了一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維。比如現(xiàn)行關(guān)于流動(dòng)人口子女教育的指導(dǎo)性文件是國(guó)務(wù)院于2001年出臺(tái)的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，其中“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，依法保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利”（簡(jiǎn)稱(chēng)“兩為主”政策）是所有現(xiàn)行政策的邏輯基礎(chǔ)。“兩為主”政策規(guī)定了解決流動(dòng)兒童教育問(wèn)題的責(zé)任主體——流入地政府，而且看起來(lái)很符合教育公平的精神，既然所有適齡兒童都能就讀公辦中小學(xué)了，豈不是真正實(shí)現(xiàn)教育公平了嗎？

現(xiàn)實(shí)結(jié)果是，北上廣等大城市的打工子弟教育狀況并沒(méi)有得到根本改善，媒體接連報(bào)道的打工子弟學(xué)校被關(guān)停事件直接反映了“兩為主”政策在執(zhí)行中的尷尬：現(xiàn)有公辦中小學(xué)無(wú)力全部吸納不斷涌入的流動(dòng)兒童，一邊新小區(qū)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)不斷建設(shè)，人口密度加大，一邊有些小學(xué)因?yàn)楸镜貞?hù)籍生源減少還被拆了開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，同時(shí)民辦學(xué)校甚至是未取得合法執(zhí)照的“打工子弟學(xué)校”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到義務(wù)教育學(xué)校“標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”的要求。

另一方面，筆者的團(tuán)隊(duì)從教育年鑒中統(tǒng)計(jì)了2001年至2010年十年間全國(guó)中小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)、在校生數(shù)、教職工數(shù)三個(gè)關(guān)鍵教育財(cái)政指標(biāo)。通過(guò)下面這幾個(gè)圖，可以很明顯地看出，這十年來(lái)中小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)逐年上漲，而中小學(xué)在校生數(shù)逐年下降，教職工數(shù)基本保持平穩(wěn)。即使剔除通脹因素，可以說(shuō)財(cái)政在數(shù)量投入上的增長(zhǎng)絕對(duì)是有目共睹的。

為什么近年來(lái)相當(dāng)比例的財(cái)政投入增長(zhǎng)，學(xué)生人數(shù)在下降，但民眾對(duì)教育的滿(mǎn)意度能與財(cái)政投入同步上漲呢？雖然還沒(méi)有成熟的模型和指標(biāo)來(lái)監(jiān)測(cè)，但是從媒體的報(bào)道等來(lái)看，反而近幾年有教育問(wèn)題引發(fā)的沖突和矛盾越來(lái)越激烈。這種情況表明，在“流動(dòng)兒童”漸漸成為主流的情況下，政府以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)的思維方式已跟不上城鎮(zhèn)化所提出的更高要求，公共服務(wù)體系亟待革新。

這背后的原因，與國(guó)營(yíng)飯店的困境是一樣的，運(yùn)營(yíng)成本很高，服務(wù)員很多，服務(wù)質(zhì)量卻不佳。我們近年在教育上財(cái)政開(kāi)銷(xiāo)不少，各地教育局的干部不少，吃財(cái)政飯的教師編制也不少，但教育服務(wù)體制卻沒(méi)有像樣的改革。我們的教育主管部門(mén)在公共服務(wù)問(wèn)題上還是在以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的戶(hù)籍人口為依據(jù)“劃地盤(pán)、分任務(wù)、定指標(biāo)”，上級(jí)推下級(jí)，一級(jí)一級(jí)往下推。

部門(mén)利益阻礙公共服務(wù)效率提升

將流動(dòng)兒童的教育問(wèn)題橫向擴(kuò)展，所有政府的公共服務(wù)都存在類(lèi)似的問(wèn)題。比如一個(gè)孩子出生前后，這個(gè)家庭需要安全、衛(wèi)生、教育、計(jì)生等各方面的服務(wù)，在中國(guó)現(xiàn)行的政府架構(gòu)下就需要這四個(gè)部門(mén)同時(shí)參與提供，加上財(cái)政等支持性部門(mén)牽涉的部門(mén)更多，更重要的是這些部門(mén)橫向間往往不是合作的關(guān)系，而是一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這就導(dǎo)致其服務(wù)的對(duì)象被各部門(mén)用作爭(zhēng)奪資源的工具，而不是服務(wù)的目標(biāo)。

比如現(xiàn)在許多地區(qū)的流動(dòng)兒童上學(xué)都需要“五證”（各地有差異，“兩證”、“三證”皆有），其父母要到公安局辦暫住證，到老家開(kāi)獨(dú)生子女證（或準(zhǔn)生證），到工商辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照等等。其中每一個(gè)證件都是一道門(mén)檻，背后都是一群靠開(kāi)證明吃飯的人。必須承認(rèn)政府提供公共服務(wù)有對(duì)信息、證明的需求，但實(shí)際上很多程序是被各個(gè)部門(mén)出于利益的考慮有意地將一個(gè)國(guó)民待遇問(wèn)題搞復(fù)雜了。

這就像國(guó)營(yíng)飯店一樣，資源的配置不是因事設(shè)人，而是因人設(shè)事。比如賣(mài)飯票和發(fā)碗筷明明可以一個(gè)人搞定，但出于對(duì)“編制”的需求，飯店斷然不舍得扔掉一個(gè)編制名額。管理學(xué)中有一個(gè)著名的案例叫“不拉馬的士兵”，講的是一位炮兵軍官到下屬部隊(duì)參觀(guān)炮兵演習(xí)的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)有一個(gè)士兵站在大炮旁邊一動(dòng)不動(dòng)，直到整個(gè)演練結(jié)束，這個(gè)人也沒(méi)有做任何事。軍官詢(xún)問(wèn)緣由，所有人都說(shuō)編制就是這樣的，這個(gè)人一直存在，但都不知道為什么。后來(lái)軍官查資料了解到，原來(lái)早期的大炮是用馬拉的，炮車(chē)到了戰(zhàn)場(chǎng)上，大炮一響，馬就要跳，就要跑，一個(gè)士兵就負(fù)責(zé)拉馬。現(xiàn)在不需要用馬拉大炮了，但編制仍然留了下來(lái)。其實(shí)現(xiàn)在許多部門(mén)都強(qiáng)調(diào)自己任務(wù)多重，目的就是為了保住這“不拉馬的士兵”。

美國(guó)第四任總統(tǒng)麥迪遜有句名言叫“政府不是天使”。一個(gè)政府機(jī)構(gòu)就像一個(gè)企業(yè)組織一樣，部門(mén)之間也有爭(zhēng)奪資源、擴(kuò)充自己的動(dòng)力。這種擴(kuò)張如果不加以限制，最終會(huì)變成拖垮整個(gè)組織的根源。

本屆政府亟需進(jìn)行一次ERP流程再造

我們的教育主管部門(mén)在公共服務(wù)問(wèn)題上還是在以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的戶(hù)籍人口為依據(jù)“劃地盤(pán)、分任務(wù)、定指標(biāo)”，上級(jí)推下級(jí)，一級(jí)一級(jí)往下推

管理學(xué)界現(xiàn)在有一個(gè)很火的案例叫“海底撈現(xiàn)象”。海底撈是從四川發(fā)展起來(lái)的一個(gè)連鎖火鍋企業(yè)，以高水平的服務(wù)質(zhì)量聞名。在海底撈，筷子的長(zhǎng)度讓人燙不到手，有專(zhuān)門(mén)供勺子搭著的鉤；排隊(duì)時(shí)還有人幫你擦鞋，飯桌上剛準(zhǔn)備做手勢(shì)，服務(wù)員小妹已經(jīng)心領(lǐng)神會(huì)地跑過(guò)來(lái)了；服務(wù)員總是保持微笑，讓客人身心愉快。

有了海底撈這樣的企業(yè)，很難想象類(lèi)似于過(guò)去國(guó)營(yíng)飯店的餐飲企業(yè)還能存在于市場(chǎng)上。這些年雖然沒(méi)有人號(hào)召餐廳要如何做，但是餐廳的服務(wù)和改革開(kāi)放之初比有很大的進(jìn)步，原因就在于餐廳這種組織受到了市場(chǎng)的挑戰(zhàn)。如果不在管理上革新，使客戶(hù)有更好的用戶(hù)體驗(yàn)，就會(huì)被市場(chǎng)淘汰。凡是直面市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)組織都會(huì)不斷進(jìn)行流程的優(yōu)化，爭(zhēng)取用最少的資源獲得最大的產(chǎn)出。所以現(xiàn)在的優(yōu)秀餐廳可能看起來(lái)服務(wù)員比國(guó)營(yíng)飯店少多了，但絕對(duì)不用自己起身去要這要那。

然而中國(guó)的問(wèn)題是，現(xiàn)行的政治體制下政府缺乏足夠的競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)。尤其是現(xiàn)在的政府任期制度決定了一屆政府往往把政績(jī)轉(zhuǎn)化到GDP的增長(zhǎng)上，上一些大工程、大項(xiàng)目，而不愿費(fèi)力去進(jìn)行一些“練內(nèi)功”的改變。而我認(rèn)為現(xiàn)在最缺乏的改變，就是對(duì)政府組織中龐大的部門(mén)之間的流程進(jìn)行一次再造，使流程能夠優(yōu)化。

ERP（企業(yè)資源規(guī)劃）是上世紀(jì)90年代流行起來(lái)的一個(gè)管理學(xué)工具，目的在于把企業(yè)的流程、業(yè)務(wù)和資源配置進(jìn)行優(yōu)化，從而使企業(yè)的各項(xiàng)職能銜接更加嚴(yán)絲合縫，提高產(chǎn)出效率。如果我們將提供公共服務(wù)的政府理解為一個(gè)企業(yè)，那么我認(rèn)為ERP就是現(xiàn)在政府最需要的。過(guò)去有一篇華羅庚的《生活中的統(tǒng)籌學(xué)》，里面以泡茶的例子講了如何對(duì)工作流程進(jìn)行統(tǒng)籌，提高工作效率。這里面體現(xiàn)的其實(shí)就是ERP的思想，同樣的人力、物力資源，通過(guò)進(jìn)行流程優(yōu)化可以大大提高項(xiàng)目效率。當(dāng)然企業(yè)管理和政府服務(wù)流程比泡茶要復(fù)雜得多，兩者之間在操作上也存在很大的差異，但對(duì)ERP思想來(lái)說(shuō)都是適用的。

坦白講，現(xiàn)在中國(guó)的政府服務(wù)流程之臃腫復(fù)雜堪居世界前列

簡(jiǎn)政放權(quán)之后怎么辦

我們已經(jīng)可喜的看到，本屆政府表達(dá)了減少行政審批和控制公務(wù)員編制的決心，這是在削減自身權(quán)力方面下了很大的決心，邁出了很大一步。但簡(jiǎn)政放權(quán)之后,這些公務(wù)員也不能讓他們下崗。削減這些部門(mén)權(quán)力的同時(shí)，如何注意服務(wù)思路的轉(zhuǎn)變和工作流程的優(yōu)化，不讓減政放權(quán)成為推卸應(yīng)盡責(zé)任的借口。

其中最直接的動(dòng)力是財(cái)政的壓力，目前納稅人對(duì)于公共服務(wù)的呼聲在倒逼改革，哪里的孩子出事故了，一個(gè)吸引眼球和同情的慘劇，都可能形成政府的公信力危機(jī)。我們習(xí)慣的政策是哭聲大的孩子有奶吃，哪個(gè)方面呼聲強(qiáng)了，就設(shè)立新的部門(mén)和編制。就相當(dāng)于一個(gè)餐廳，很多拿工資的服務(wù)員閑著沒(méi)什么事做，客人來(lái)了等急了，也沒(méi)人招呼，客人發(fā)脾氣了，經(jīng)理就來(lái)安撫，又設(shè)立新的崗位招新的服務(wù)員，新服務(wù)員很快又會(huì)被老服務(wù)員的風(fēng)氣熏陶變成最終占著柜臺(tái)無(wú)所事事，又有客人新的抱怨。最終這種店人員會(huì)越來(lái)越臃腫，客人卻越來(lái)越不滿(mǎn)意。

本屆政府減政放權(quán)改革也面臨同樣的財(cái)政約束，像類(lèi)似教育這樣的公共服務(wù)不能讓社會(huì)滿(mǎn)意，不光是追加財(cái)政資金的問(wèn)題，必須跳出老的套路，迫切需要像企業(yè)上一個(gè)erp系統(tǒng)的思路一樣，以中國(guó)國(guó)民為導(dǎo)向，優(yōu)化資源配置，服務(wù)員不用太多，設(shè)的窗口不要那么高，別讓顧客在各個(gè)窗口之間跑來(lái)跑去，同時(shí)又要讓顧客享受到盡可能簡(jiǎn)便的服務(wù)，到哪里都能被招呼，不被遺忘。這是本屆政府一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。

本世紀(jì)以來(lái)各級(jí)政府越來(lái)越重視信息化，本來(lái)是可以籍此契機(jī)，以信息管理為龍頭，優(yōu)化公共服務(wù)資源的配置。但筆者在這一年多的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各級(jí)政府在搞信息化的過(guò)程中，又體現(xiàn)出強(qiáng)化部門(mén)利益，資源浪費(fèi)的現(xiàn)象存在。比如幾乎各個(gè)部門(mén)都有對(duì)人口信息的需求，據(jù)我們了解公安、計(jì)生、統(tǒng)計(jì)、教育等各部門(mén)都在推動(dòng)信息系統(tǒng)的建設(shè)，但其中邏輯依然是基于本部門(mén)利益來(lái)考慮系統(tǒng)的架構(gòu)和建設(shè)，幾乎不考慮被服務(wù)者的感受。其中有很多數(shù)據(jù)其實(shí)是可以共享的，但現(xiàn)在很難做到，有些基礎(chǔ)的概念也無(wú)法達(dá)成共識(shí)。比如對(duì)于人口信息，分別有戶(hù)籍人口、常住人口、暫住人口等多個(gè)概念，同一地區(qū)各部門(mén)對(duì)人口信息的統(tǒng)計(jì)往往差別很大。

同樣的道理，除了信息采集，ERP思想幾乎可以應(yīng)用到政府服務(wù)的各個(gè)方面。坦白講，現(xiàn)在中國(guó)的政府服務(wù)流程之臃腫復(fù)雜堪居世界前列，稍微進(jìn)行一點(diǎn)改革都會(huì)給納稅人帶來(lái)巨大的效益。這方面的工作有很多可以做。ERP強(qiáng)調(diào)的制度和流程優(yōu)化，即使在服務(wù)細(xì)節(jié)上無(wú)法達(dá)到海底撈的高度，但我認(rèn)為對(duì)于納稅人寄予政府的期望來(lái)說(shuō)足夠用了。

中國(guó)所謂“流動(dòng)兒童”，其實(shí)是一個(gè)開(kāi)放社會(huì)的常態(tài)，人本來(lái)就是應(yīng)該流動(dòng)的，就像人一頓飯想出去吃，只要不嫌累，選哪家都無(wú)妨，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，安排人除了在家吃，就是在單位食堂吃，想出去找一家飯館，都是國(guó)營(yíng)的，還給大家添麻煩。

本屆政府減政放權(quán)的觀(guān)念改革，必須和中央政府推動(dòng)ERP改進(jìn)的管理思想相配套，一個(gè)在中國(guó)國(guó)土上流動(dòng)的公民所享受到的公共服務(wù)，即使做不到像海底撈那樣，至少也不該讓人跑來(lái)跑去蓋章，還辦不成事，那樣心情填堵。

(作者為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究中心副主任)